Лекции по "Социологии"

Таким образом, дезорганизация может вызывать как передачу функции от пораженной ею части социальной системы другой, так и выражаться в неэффективном выполнении другой частью социальной системы прежде нехарактерной для нее функции. Данный механизм социальной дезорганизации можно обозначить как упрощение функциональной сложности, уменьшение функционального разнообразия, регресс функциональной дифференциации (сродни «дедифференциации», то есть процессу, в котором сложные параметры функционирования уступают место менее сложным).

Социальный  регресс, деструктивная трансформация проявляется как архаизация социальных структур, которая «является результатом следования личности, групп, всего общества культурным программам, которые исторически сложились в более простых условиях и не отвечают возросшей сложности мира, сложившихся проблем».

В целом, следует отметить, что определение степени дезорганизованности социальной системы или ее части в теории Р. Мертона возможно через определение степени дисфункциональности в балансе функциональных и дисфункциональных следствий. Если рассматривать дезорганизационные процессы как имманентно наличествующие в социальной системе, то баланс функциональных и дисфункциональных следствий позволяет хотя бы приблизительно установить тот количественный предел, перейдя который дезорганизационные процессы в отдельных подсистемах сливаются в общую дезорганизацию всей социальной системы.

Следуя методологической программе  Р. Мертона, следует отвергнуть определенный механицизм распространения дезорганизационных процессов, прослеживающийся у Т. Парсонса.

Дезорганизация  способна поражать отдельные части социальной системы, локализуясь в границах подсистемы. Типичные примеры - дезорганизация личности, дезорганизация деятельности социальной организации, присущие любой социокультурной системе, безотносительно к степени ее равновесности. И аномия в ее понимании Р.Мертоном, на личностном уровне неизбежно сопутствует «обществу социального порядка».

Резюмируя анализ основных механизмов социальной дезорганизации с позиции   структурного   функционализма можно обобщить их в следующей модели:

дезадаптация  как всей системы к условиям внешней  среды, так и отдельных ее подсистем и акторов, зачастую апериодическая в подсистемах;

кризис системы  управления - невозможность адекватного целеполагания и как следствие - целедостижения, низкая управляемость и потеря управления, демобилизация;

дезинтеграция, кризис системы социального контроля;

кризис ценностно-нормативной системы - аномия, делигитимизация, низкий уровень саморегуляции и согласия;

дедифференциация - упрощение функциональной сложности, уменьшение функционального разнообразия, регресс функциональной дифференциации

Основные механизмы дезорганизации не существуют «по отдельности» и «не активизируются последовательно - они переплетены между собой сложными каузальными связями на уровне частных механизмов. В конечном итоге, любой конкретный дезорганизационный процесс или состояние дезорганизации требуют от его исследователя понимания каузальной специфики его генезиса, воздействия на социальный объект и вызываемых следствий.

Обстоятельный структурно – функциональный анализ предшествовал наиболее серьезным  и масштабным преобразованиям органов исполнительной власти за всю современную историю Российской Федерации начиная с 1993 г.

О масштабной реформе системы и структуры федеральных органов исполнительной власти начали публично говорить еще в апреле 2003 г.,¹ когда Председатель Госстандарта Б. Алешин был назначен заместителем Председателя Правительства и вскоре возглавил Комиссию по административной реформе. Основная задача этой комиссии заключалась в инвентаризации функций всех органов исполнительной власти, выявлении избыточных и дублирующих функций и подготовку на основе этого анализа предложений по реформированию государственного аппарата. Проект комиссии Алешина предполагал лишь упразднение избыточных функций государства без внесения масштабных изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти. Работу планировалось завершить к марту 2004 г., а ввести реформу в действие после вступления в должность вновь избранного Президента РФ в мае 2004 г., связав ее со сложением Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным президентом. Однако наряду с комиссией Алешина существовала и другая комиссия - в рамках Администрации Президента РФ, возглавляемая И. Шуваловым, которая также готовила свой проект реформы. Сопоставление этих проектов приводит к выводу о том, что проект Шувалова был гораздо более радикальным, нацеленным на изменение всей системы госаппарата и масштабное сокращение министерств и ведомств. Неожиданная отставка правительства незадолго до выборов президента в марте 2004 г. стала причиной того, что реформа была реализована уже в марте и за основу был взят именно проект Шувалова, а предложения комиссии Алешина были в основном отвергнуты.

Реформа, по замыслу ее разработчиков, должна была иметь результатом более четкую и ясную систему органов исполнительной власти и, что самое главное, четкое разделение их функций на нормотворческие, контрольные (надзорные), функции по управлению государственным имуществом и правоприменительные (или функции по оказанию услуг населению).

Кроме того, реформа предусматривала сокращение числа министерств - с 24 до 14 (т. е. на 40%), заместителей Председателя Правительства - с шести до одного, а заместителей федеральных министров - до двух (учитывая, что у некоторых министров, как, например, у министра экономического развития и торговли РФ, насчитывалось 17 заместителей, сокращение оказалось весьма существенным).

Практически сразу же после принятия решения о реформе  она стала подвергаться серьезным  поправкам, которые исказили и дискредитировали ее замысел.

Ряд экспертов  подчеркивали, что министерства (и лично министры) по-прежнему воспринимают себя в качестве прямых начальников федеральных служб и агентств, стремясь не только вырабатывать нормативные акты, но и осуществлять надзорные и правоприменительные функции. Такому положению дел, вероятно, способствует и крайняя нечеткость формулировки полномочий федеральных министерств в отношении подведомственных им служб и агентств: устанавливается, что министерства «осуществляют координацию и контроль» деятельности служб и агентств, что можно понимать как в узком, так и в очень широком смысле. Кроме того, можно отметить часто произвольное выделение надзорных и правоприменительных функций из одного министерства и образование на этой основе новых органов власти, особенно воссозданных, пересечение их функций.

Возникла  проблема и с числом заместителей министров. Практически сразу же после начала реформы с просьбой придать им дополнительных заместителей обратились так называемые силовые министры, аргументируя свое предложение сложностью и многочисленностью функций и направлений в рамках данных министерств. В результате им было разрешено иметь до четырех заместителей.

Руководители  несиловых министерств (особенно Министерства финансов и Министерства экономического развития и торговли) также поднимали вопрос об увеличении числа заместителей, мотивируя это тем, что проекты федеральных законов в Государственной Думе имеет право представлять либо лично министр, либо его заместитель, а трех человек для этого явно недостаточно.

Что касается сокращения ведомств, планировавшегося по результатам реформы, то и здесь не достигнуто существенного прогресса. Действительно, число министерств сократилось с 23 до 14 (правда, с учетом изменений их число возросло до 16), но общее количество федеральных органов исполнительной власти с 60 ведомств увеличилось сначала до 76, а после поправок и уточнений структуры - до 82 (с Правительством РФ - 83), т. е. возросло по сравнению с дореформенной численностью почти и 1,5 раза. Говорить при этом о сокращении бюрократического аппарата и расходов на него представляется по меньшей мерс странным.

Таким образом, в результате получилось, что на практике реформа довольно далеко отошла от замысла ее разработчиков: вместо четкого разделения функций наблюдается их еще большее смешение, вместо сокращения числа ведомств и заместителей министров - их увеличение, вместо укрупнения министерств, служб и агентств - их разделение и т. д. Можно прогнозировать сохранение этих тенденций в обозримом будущем, тем более что ряд высокопоставленных чиновников уже высказывали мысль о необходимости отменить реформу из-за ее принципиальной нереализуемости и вернуться к прежней структуре федеральных органов исполнительной власти. Представляется, что такой вариант наименее вероятен, однако постепенный пересмотр реформы и тенденция к возврату дореформенной структуры просматриваются довольно отчетливо. Кстати, о том, что реформа «пробуксовывает» и что необходимо пересмотреть некоторые ее положения, несколько раз публично высказывался и президент В.В. Путин (такое отношение к реформе подтверждают и решения президента, серьезно ее «подправляющие»).

Среди причин такого состояния  дел можно выделить как субъективные, так и объективные факторы.

Субъективными факторами можно считать лоббизм отдельных высших чиновников, нежелание перераспределять полномочия и контроль над ресурсами на новой основе, психологические факторы; объективными - реальную сложность и нечеткость новой структуры, произвольность выделения некоторых функций для создания отдельных ведомств, несогласованность с другими нормами законодательства (укрупненные министерства очень широкой сферы деятельности, необходимость представления законопроектов лично министром либо его заместителями, с одной стороны, и малое число заместителей, с другой).

¹ Зимина В.Д. Борисов Н.А. Политическое управление. Учебник.М., 2008.