В ряду административных реформ Петр I начал прежде всего с преобразования местного аппарата управления. В 1699 г. была ограничена власть воевод над населением, не находившимся в крепостной зависимости. Сбор налогов и судопроизводство были переданы выборным и ежегодно сменявшимся бурмистрам, избрание которых Петр объявил обязательным. Городская реформа 1699 г. передавала Московской ратуше право собирать все поступления из провинциальных городов. Так складывалось некое подобие центрального ведомства городских сборов. В начале 20-х годов XVIII в. была предпринята новая попытка организации городского самоуправления. В 1720 г. в Петербурге был создан Главный магистрат, которому было поручено ведать всем городским сословием. В 1721 г. по рижским и ревельским образцам был составлен и издан его регламент (устав); так же организовывались магистраты в других городах России. Члены магистратов выбирались из регулярных граждан обеих гильдий пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство. Президент, два бургомистра и четыре ратмана ведали городским управлением, хозяйством, казенными сборами и повинностями.

Наряду с городской реформой Петр I провел в разгар булавинского восстания реформу областного управления (1708—1710 годы). Страна была разделена на 8 губерний: Московская, Ингерманландская (Санкт-Петербургская), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская. Они получили статус военно-административных округов и возглавлялись губернаторами, наделявшимися правами главнокомандующих расквартированных там войск, всей полнотой судебной и административной власти. В помощь губернаторам назначались: обер-комендант, ведавший военным ведомством, обер-комиссар и обер-провиантмейстер, ведавшие денежными и хлебными сборами, ландрихтер, управлявший судебными делами. Сначала губернии делились на уезды, иногда несколько уездов объединялись в провинцию.

В 1713—1715 годах вместо уездов и провинций в разрезе губерний учреждались новые единицы — доли, включавшие одинаковое число тяглых дворов. Тогда же была сделана попытка создать при губернаторе консилиум ландратов (совет выборных из местных дворян, возглавлявших доли) в количестве 8—12 человек. Однако вскоре ландраты стали назначаться непосредственно губернаторами.

По новой реформе 1718—1720 годов 11 губерний страны были разделены на провинции (около 50), а последние — на дистрикты. Губернаторы сохранили только военные и судебные функции. Значительная часть их полномочий была передана воеводам и чиновникам провинциального уровня. Главы местной администрации (воеводы в провинциях и комиссары в дистриктах) избирались из состава местного дворянства. Воеводы хотя формально подчинялись центральным органам управления, коллегиям и Сенату, однако вскоре попали в жесткую зависимость от губернаторов, через которых должны были сноситься с центром и которые отвечали за воеводские недоимки. По той же схеме строились отношения комиссаров и воевод.

В 1719 г. в областных центрах были созданы территориальные гофгерихты — надворные суды. Им в провинциях подчинялись коллегиальные суды. ступенькой ниже располагались городские (земские) суды. Скопированная со шведского образца судебная система при отсутствии четкого законодательства сохраняла на деле многие черты прежнего московского судопроизводства.

Другим дополнением областной системы стали полковые дистрикты — округа, каждый из которых на свои деньги содержал один полк регулярной армии. Их границы часто не совпадали с административными дистриктами и вносили в местную систему большую путаницу. Они получили тем не менее большое значение как военно-полицейская единица. Полковой штаб наблюдал за сбором подушного налога и становился органом правопорядка при малейшем проявлении недовольства подданных.

Областная реформа изменила центральный аппарат государства. Отпала надобность в областных приказах, утратила статус центрального казначейства страны Московская ратуша, передав свои функции на областной уровень. Поэтому вслед за реформой местного управления неизбежно последовало преобразование центральных органов власти.

Предпосылки реформирования центрального звена управления созданы были еще в молодые годы Петра I. Во время пребывания царя за границей собирать Боярскую думу было поручено Ф.Ю. Ромодановскому, который не имел права даже входить в ее состав как стольник. С этого времени Петр стал вводить в Думу лиц, не имевших думного чина, ограничил численность органа 8—10 членами, переименовал Думу в «консилию министров». Особым указом царь требовал, чтобы каждый боярин подписывал свои решения, дабы «дурость каждого явлена была». В 1699 г. им был создан особый контрольный орган — Ближняя канцелярия, ведавшая составлением общих ведомостей годового баланса на основе ежемесячных приходно-расходных документов приказов. Во главе нее Петр I поставил своего воспитателя Никиту Зотова.

В феврале 1711 г., готовясь к Прутскому походу, Петр ликвидировал консилию министров и учредил правительствующий Сенат из 9 человек, который вскоре из временного, действовавшего в периоды отлучек царя, превратился в постоянный высший орган государственной власти. Ему был поручен надзор за губернаторами, контроль за правосудием, руководство расходами и сбором налогов, ведение промышленностью и торговлей. Таким образом, Сенат превратился в высшее государственное, административное, судебное и контрольное учреждение. Внутри него в 1714 г. возник институт фискалов (генерал-обер-фискал, обер-фискал, провинциал-фискалы), призванный бороться с злоупотреблениями чиновников, особенно со взяточничеством. Но этот порок был так распространен в среде чиновников, что сам генерал-обер-фискал Сената Нестеров был приговорен Петром I к смерти за мздоимство. В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерал-ревизора, надзирателя указов, для контроля за деятельностью самого Сената. В январе 1722 г. на новую должность генерал-прокурора был назначен любимец Петра I П.И. Ягужинский. Первый сановник империи наблюдал за деятельностью правительственных учреждений через систему прокуратуры, которая действовала при всех центральных и местных ведомствах. В том же году для приема жалоб на неправильные действия чиновников утверждалась должность рекетмейстера с правом личного доклада государю по особым случаям.

В связи с тем, что областная реформа резко ослабила значение приказной системы, решено было функции приказов переадресовать 11 коллегиям, четко разграничив компетенцию каждой из них. Замена приказов коллегиями была осуществлена в 1717—1721 годах. Внешними сношениями и вооруженными силами ведали коллегии: Военная, Адмиралтейств и Иностранных дел, называвшиеся «первейшими». Финансовые функции распределялись между Камер-коллегией (сбор налогов), Штатс-контор-коллегией (распоряжение расходами) и Ревизион-коллегией (контроль за доходами и расходами государства), позже слившейся с Сенатом. Легкой промышленностью управляла Мануфактур-коллегия, горной — Берг-коллегия, внешней торговлей — Коммерц-коллегия. Земельными делами ведала Вотчинная коллегия, наследница Поместного приказа, местными судебными учреждениями — Юстиц-коллегия. На правах коллегий работали Главный магистрат и Синод. В 1722 г. в Глухове была учреждена Малороссийская коллегия для управления Украиной. На особом положении находился Преображенский приказ, ведавший сыском по политическим делам.

Созданное по шведскому образцу коллегиальное управление предполагало активное привлечение иностранцев. Присутствие коллегии состояло из 11 членов: президента (русского), вице-президента (иностранца), 4 советников, 4 асессоров, а также либо советника, либо асессора из иностранцев. Из двух секретарей канцелярии один назначался из иностранцев. В отведенной им области управления коллегии обладали административными и судебными правами, за исключением политических преступлений. Им подчинялись все уровни местной администрации.

Внутренний распорядок работы коллегий регулировался Генеральным регламентом и особыми регламентами, перечислявшими обязанности в рамках каждой отрасли управления. Гласный надзор за деятельностью коллегий осуществлял сенатский институт прокуроров. В отличие от фискалов, только доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить. Все коллегии, равно как и Сенат, находились в Петербурге. На Васильевском острове архитектором Михаилом Земцовым было построено здание Двенадцати коллегий, в котором многократно повторялось одно и то же плановое решение, выраженное в равенстве размеров 12 членений здания. Этим подчеркивалась идея равенства коллегий.

При Петре I русская церковь окончательно превратилась в послушное орудие самодержавия. Царь недолюбливал духовенство за его противодействие преобразованиям и не скрывал своего резко отрицательного отношения к монахам, говоря, что они «поедают чужие труды». В 1701 г. началась частичная секуляризация церковных владений. Вотчины духовных феодалов были поделены на «определенные», доходы с которых шли монастырям, и «заопределенные», передававшие доходы светскому учреждению, вновь созданному Монастырскому приказу. В результате с 1701 по 1711 г. государство получило с монастырских владений свыше 1 млн рублей. Доходы с монастырских имений предписывалось употреблять на нужды благотворительности. Отныне без царского указа никто не мог быть пострижен в монахи, мужчин же моложе 30 лет вовсе запрещалось постригать. «На убылые места» (вакантные) разрешалось принимать отставных солдат и нетрудоспособных лиц.

Не найдя поддержки своим начинаниям в среде русского духовенства, Петр I вызывал в Москву покладистых «киевлян». Главными церковными сотрудниками царя стали Стефан Яворский, митрополит Рязанский, Феофан Прокопович, епископ Псковский (политик и публицист) и Дмитрий, митрополит Ростовский, известный церковный писатель. После смерти патриарха Адриана в 1700 г. Петр 1 не допустил избрания нового патриарха и назначил Стефана Яворского местоблюстителем святейшего престола. Это состояние было временным до 1718 г., когда была учреждена Духовная коллегия, или Святейший правительствующий Синод, призванный заменить собой патриаршество. В Духовном регламенте, написанном Феофаном Прокоповичем и отредактированном самим Петром I, подробно излагались преимущества коллегиальной формы управления церковью. Во главе Синода встал Стефан Яворский. Копируя устройство Сената, при Синоде были учреждены должности главного фискала по духовным делам и обер-прокурора. Первым обер-прокурором Синода был назначен полковник Болтин, в должностной инструкции которому было предписано «накрепко смотреть, дабы Синод в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Постепенно Синод превратился в орган не церковный, а государственный, а светская должность обер-прокурора стала в синодальной иерархии главной.

Экономические и социально-культурные нововведения Петра I

Социально-экономические мероприятия правительства были направлены прежде всего на укрепление положения господствующего дворянского сословия. Петр I продолжал жаловать дворян землей, но не за службу, а за боевые заслуги. С 1682 по 1710 г. из дворцового фонда были розданы 273 волости и 43 тысячи крестьянских дворов.

Указ 1714 г. о единонаследии оформил полное слияние вотчинной и поместной форм землевладения в одну. Дворянам предоставлялось право передавать свои имения по наследству, причем наследовать недвижимое имущество мог лишь один сын по выбору отца. Это мероприятие должно было экономически укрепить дворянство, предотвратить дробление владений. Вместе с тем указ нацеливал сыновей, не получивших земли, добиваться карьеры на государственном поприще. Служебная повинность дворянского сословия при Петре I коренным образом изменилась. Если раньше после военного похода или сторожевой службы дворяне разъезжались по домам, то при Петре I они с 15 лет поступали на службу в регулярные солдатские полки и только за особые боевые отличия производились в офицеры. С другой стороны, всякий солдат, дослужившийся до офицерского чина, получал потомственное дворянство.

Особенно важное значение в деле консолидации дворянского сословия имела «Табель о рангах» 1722 г. На первое место в качестве критерия служебной годности она поставила не знатность, а личные качества, образование и практические навыки человека. Дослужиться до высших чинов мог даже и не выходец из дворянского сословия. Такими, например, были Меншиков, Шафиров, Ягужинский. Прежнее деление господствующего сословия на чины упразднялось. Теперь служебная иерархия подразделялась на 14 ступеней-рангов: в армии от прапорщика до фельдмаршала, на флоте — от артиллерии констапеля до генерал-адмирала, на гражданской службе — от коллежского регистратора до канцлера. С получением 8-го ранга выходцы из недворянских сословий получали права потомственного дворянства.

Придавая огромное значение торгово-промышленному сословию, Петр I пытался создать корпоративную организацию в среде купцов и ремесленников по образцу Западной Европы. Однако магистраты, созданные в 1720 г., стали скорее государственными судебно-фискальными органами, нежели органами местного самоуправления. Регламент Главного магистрата, изданный в 1721 г., разделил всех жителей городов на «регулярных» и «нерегулярных» граждан. В состав регулярных входили члены двух гильдий: первая состояла из крупных купцов, промышленников и банкиров, вторая — из мелких торговцев и ремесленников. За вычетом этих категорий все прочие жители относились к нерегулярным гражданам и назывались «подлыми людьми». Главы городских магистров избирались из представителей первой гильдии.

В 1722 г. городские ремесленники были объединены в цехи на добровольной основе. Они учреждались в России по инициативе государства и исходили из его потребностей организованно использовать труд мелких производителей на нужды армии и флота. Русские цеховые уставы были лишены традиционных ограничений: не регламентировали размеры производства, разрешали мастеру держать любое количество учеников и подмастерьев, допускали конкуренцию с внецеховым производством.

Попытка Петра I насадить сверху городское самоуправление и цеховой строй не могла увенчаться на этом этапе успехом из-за тяжести государственного тягла, лежавшего на городском населении. Понимая это, царь пытался указом 1722 г. освободить посадских людей от казенной службы. Однако очень скоро ввиду нехватки людей для несения таких служб указ был отменен и горожане вновь привлечены к их исполнению. В духе политики протекционизма и меркантилизма при Петре I проводились мероприятия, направленные на укрепление сословия русских купцов и промышленников и создание отечественной промышленности.