Следственный аппарат органов внутренних дел: история и современность

О вторых, авторы законопроекта исключили из задач органов предварительного следствия: раскрытие преступлений и изобличение виновных, предусмотренные ст. 2 УПК 1960 г.

В третьих, в проекте закона содержалось много отсылочных норм (Положение об условиях и порядке прохождения службы в органах и учреждениях Следственного комитета МВД Российской Федерации и т. п.)

В 1992 г. коллективом ученых-процессуалистов была подготовлена «Концепция уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации Российской Федерации»⁷³, провозгласившая, что одним из направлений судебной реформы должна стать организация судопроизводства на принципах состязательности и равноправия сторон. При этом состязательность уголовного процесса получила статус конституционного принципа: в статье 123 Конституции РФ отмечается, что «судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон».

В данной Концепции не было оставлено без внимания и учение об уголовно-процессуальных функциях. В основе определения понятия уголовно-процессуальных функций, в которой лежит подход к ним как к видам целенаправленной деятельности, авторы Концепции уголовно-процессуального законодательства выделяли только три вида уголовно-процессуальных функций: обвинение (уголовное преследование), защиту и разрешение дела по существу (причем за отдельными участниками процесса должны были быть закреплены конкретные функции). По замыслу данной Концепции функцию обвинения (уголовного преследования) осуществляют исключительно прокурор, следователи, органы милиции, процессуальные отношения между которыми, по их мнению, строятся с учетом трех обстоятельств: 1) они «... осуществляют одну и ту же функцию – обвинения»⁷⁴; 2) прокурор как сторона обвинения в суде, заинтересован в качестве предварительного расследования; 3) осуществляя доказывание, названные субъекты руководствуются внутренним убеждением.

Одна из последних дискуссий по вопросу о перестройке органов предварительного следствия развернулась в юридической литературе в начале 90-х гг. XX столетия. Анализ позиций как ученых-юристов, так и практических работников того времени по данному вопросу, позволяет выделить основные направления определения оптимального места следственного аппарата:

1. Объединение следственного аппарата страны под руководством МВД СССР на базе функционирующего Главного следственного управления этого министерства (в настоящее время Следственного комитета при МВД)⁷⁵ и следственных управлений МВД союзных республик, причем как вариант с сохранением части прокурорских следователей⁷⁶;

2. Сосредоточение всех следователей страны в рамках Прокуратуры СССР на базе действующего Главного следственного управления этого ведомства и следственных управлений прокуратур союзных республик⁷⁷;
3. Создание единой службы предварительного следствия в судебном ведомстве (в чем просматривается возврат к построению следственного аппарата дореволюционной России)⁷⁸ или в системе органов юстиции с непосредственным подчинением следователей (и следственных отделов) Верховному суду СССР и соответствующим республиканским, краевым, областным, городским и районным судам или Министерству юстиции СССР, республиканским министерствам и областным (краевым) отделам юстиции;
4. Создание самостоятельного специализированного союзного или союзно-республиканского ведомства (Следственного комитета)⁷⁹, при: а) законодательном органе страны⁸⁰; б) правительстве СССР⁸¹ – «...наилучшим решением вопроса об организационных формах раскрытия и расследования преступлений является сосредоточение всего следственного аппарата в Следственном Комитете при Правительстве РФ»⁸².

Вместе с тем, несмотря на прогрессивность идей того времени, касающихся реорганизации органов предварительного следствия, практически сразу же за еще не реализованными начинаниями, последовала контрреформа, представленная мощными оппозиционными государственными структурами.

Так, 13 января 1992 г. Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» сохранил следственный аппарат в органах прокуратуры⁸³, а принятый 18 октября 1995 г. Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» продублировал данное положение. В последующем законодатель, предусмотрев производство предварительного следствия в органах федеральной службы безопасности и федеральных органах налоговой полиции⁸⁴, юридически оформил включение следователей этих ведомств в органы дознания, т.к. в соответствии со ст. 117 УПК 1960 г. названные органы являются органами дознания.

Изложенное, думается, достаточно красноречиво подтверждается высказыванием В.М. Жуковского: «существующее содержание уголовно -процессуального законодательства стало своеобразным результатом соперничества различных государственных органов, стремящихся не только к единой, логически завершенной и непротиворечивой структуре, сколько к закреплению в ней своих приоритетных ведомственных интересов. А поскольку следственный аппарат никогда не имел самостоятельной организации и всегда выступал придатком более мощных ведомственных организационных систем, то он, естественно, был лишен возможности на равных защищать свои насущные потребности»⁸⁵.

Притязания всех вышеназванных правоохранительных органов на следственный аппарат можно объяснить ведомственными амбициями оперативных служб и их взглядом на предварительное следствие, как на способ реализации оперативных данных: «...независимое предварительное следствие может и должно стать механизмом контроля за деятельностью оперативных служб. Отсюда и стремление этих ведомств удержать следователей в своем подчинении, противиться их независимости»⁸⁶.

В указанное время Министерство внутренних дел предприняло определенные шаги по формированию нормативно-правовой базы деятельности и определению наиболее оптимальной структуры следственного аппарата. Был издан Приказ МВД СССР от 24 июля 1989 г. № 145 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности следственного аппарата органов внутренних дел и материального стимулирования его работников» и Приказ МВД России от 15 июня 1992 г. № 197 «О неотложных мерах по улучшению деятельности следственных аппаратов органов внутренних дел», которым было практически завершено структурно-функциональное перестроение следственных подразделений, устранены дублирующие звенья, укреплен руководящий состав следственных аппаратов МВД, УВД, УВДТ; образованы специализированные подразделения по расследованию организованной преступной деятельности и коррупции. Но данные Приказы МВД России не смогли в полной мере обеспечить процессуальной самостоятельности и независимости следствия.

Однако, уровень взаимодействия между следствием, оперативными и другими службами милиции в условиях ежегодного роста преступности не обеспечивал в полном объеме решение возложенных на органы внутренних дел задач по борьбе с преступностью. Недостаточными оказались усилия Министерства по обеспечению расследования уголовных дел в отношении «набиравшей силы» организованной преступности созданными в 1992 г. специализированными следственными отделами⁸⁷.

С 1994 по 1997 гг, учитывая  имеющиеся недостатки в системе органов предварительного следствия, были предприняты дополнительные усилия, направленные, в первую очередь, на улучшение организации расследования и раскрытия преступлений.

В целях активизации выявления и расследования преступлений, совершенных организованными группами, а также в сфере экономической деятельности государства, при Следственном комитете МВД, ГУВД УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте в 1994 г. были организованы управления (отделы) по расследованию организованной преступной деятельности, в состав которых вошли указанные выше специализированные следственные отделы. Кроме того, некоторые появлявшиеся правовые коллизии законодатель решал путем отмены некоторых положений УПК, путем включения новых положений, статей и даже глав, изданием нормативных актов, действующих параллельно с УПК и зачастую противоречащих его положениям, например, Указа Президента Российской Федерации № 1226 от 14 июня 1994 г. «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», т.е. «латания» старого законодательства без приведения его в соответствие с положениями Конституции РФ.

Одновременно законодатель продолжал делать шаги, направленные на стирание процедурных граней между двумя формами расследования. Так, Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР» еще более расширил так называемую альтернативную (универсальную) подследственность, в результате чего ряд составов преступлений могут расследовать и органы дознания и органы предварительного следствия⁸⁸. В связи с этим «легко обнаружить ситуации, когда по делам об одних и тех же преступлениях в одних случаях будет вестись дознание, а в других – предварительное следствие. С позиции указаний закона такие ситуации вполне допустимы. К тому же после наделения защитников правом на участие в дознании этот вид предварительного расследования мало чем отличается от предварительного следствия»⁸⁹.

В этот же период остро стал вопрос о разработке нового уголовно-процессуального законодательства РФ, причем при конструировании были учтены предложения Концепции судебной реформы. Данный вопрос будет рассмотрен автором в следующем параграфе.

Серьезной попыткой реорганизации следственного аппарата Российской Федерации стали положения Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск России (далее Концепция развития ОВД и ВВ), принятой в 1996 г. Данная Концепция наметила поэтапное реформирование органов предварительного следствия. На первом этапе предполагалось инициировать внесение изменений в УПК, связанных с перераспределением подследственности между следователями ФСБ, прокуратуры и ОВД в пользу последних. Основная цель организационных преобразований второго этапа (до 2000 г.) состояла в оптимизации структуры следственных подразделений ОВД в соответствии с измененной правовой базой. Сосредоточить усилия органов предварительного следствия ОВД на расследовании тяжких и особо тяжких преступлений. На третьем этапе (до 2005 г.) «развитие подразделений предварительного следствия системы МВД России будет осуществляться в рамках реализации Концепции судебной реформы в Российской Федерации, которая предусматривает формирование в перспективе единого вневедомственного следственного органа (Федерального комитета)». Многие положения Концепции претворены в жизнь, например, создание Следственного Комитета при МВД.

Совершенствованию работы следственных аппаратов органов внутренних дел способствовало рассмотрение 26 августа 1997 г. данного вопроса на коллегии МВД России, выработавшей меры по улучшению организации деятельности, обеспечению взаимодействия следствия со службами милиции и ряд иных. В этот же период специалисты Следственного комитета МВД России в составе рабочей группы Комитета Государственной Думы по законодательству активно участвовали в разработке проекта УПК Российской Федерации. Постоянные контакты при подготовке проекта УПК РФ с представителями Генеральной Прокуратуры, Верховного Суда РФ, Минюста России, видными российскими учеными – юристами, позволили сблизить позиции по ряду поставленных вопросов, связанных с совершенствованием досудебной стадии производства.

Но наиболее эффективным оказался период реформирования предварительного следствия (с 1998 г. по настоящее время), в течение которого приняты и продолжают осуществляться наиболее кардинальные меры, способные, на наш взгляд, существенно приблизить следственный аппарат МВД России к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа.

Издание Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Далее Указ МВД РФ № 1422) явилось предпосылкой для укрепления правовой основы эволюционного развития следственного аппарата органов внутренних дел и реализации Концепции судебной реформы в Российской Федерации и Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России (на период до 2005 г.). Указ впервые установил нормативно-правовой статус органов предварительного следствия в системе Министерства во главе со Следственным комитетом при МВД России. В нем также было указано на определенное дистанцирование органов предварительного следствия, необходимое для их процессуальной независимости⁹⁰.

В соответствии с Положением об органах предварительного следствия в системе МВД, утвержденным приказом МВД России от 4 января 1999 г. № 1, следственный аппарат был образован при подразделениях МВД. Предполагалось, что определенная автономия и вертикальное подчинение уменьшит влияние местных начальников на следователей, однако данный нормативный акт не аннулировал подчинения следственных подразделений руководителям органов внутренних дел. Начальники следственных подразделений остаются по должности заместителями руководителей ОВД.

В соответствии с приказом МВД России от 4 января 1999 г. № 1 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422» следственные управления (отделы, группы) были выделены из структуры аппаратов управления МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) УРО МВД России и органов внутренних дел на транспорте субъектов Российской Федерации, на объектах транспорта и режимных объектах и образованы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в качестве органов предварительного следствия главные следственные управления, следственные управления (отделы) при органах внутренних дел субъектов Российской Федерации, следственные управления (отделы, отделения, группы) при органах внутренних дел в районах, городах, округах, районах в городах, а также при органах внутренних дел закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, следственные управления (отделы, отделения, группы) при органах внутренних дел по охране метрополитена, на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

Во исполнение Указа Президента России № 1422 1998 г. и постановления Правительства РФ от 5 февраля 1999 г. № 126 «О численности органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и оплате труда их сотрудников», Министерством внутренних дел был издан ряд ведомственных нормативно-правовых актов, которые установили правовой статус органов предварительного следствия в системе Министерства, штатное обеспечение и порядок формирования его структуры, назначение и освобождение от должности руководителей органов предварительного следствия и следователей. В числе первостепенных в них решалась и задача совершенствования взаимодействия органов предварительного следствия с оперативными службами в выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами и сообществами (организациями). Т.о. вышеуказанные нормативные акты сделали следственный аппарат при МВД РФ строго централизованной федеральной структурой.

В целях укрепления процессуальной независимости следователей и предупреждения незаконного вмешательства в их деятельность при расследовании преступлений, совершаемых организованными преступными группами с участием или при прямом попустительстве должностных лиц, а также фактов коррупционных проявлений со стороны последних, приказом МВД России от 23 ноября 1999 г. № 952 были созданы десять региональных следственных отделов по расследованию организованной преступной деятельности, непосредственно подчиненных Следственному комитету. В короткое время были назначены их руководители, организована работа по укомплектованию сотрудников. Несколько ранее, приказом МВД России от 18 февраля 1999 г. № 124, в этих же целях было создано Региональное управление по расследованию организованной преступной деятельности на Северном Кавказе с дислокацией в г. Нальчике Кабардино-Балкарской Республики, непосредственно подчиненное Следственному комитету, положение о котором утверждено приказом МВД России от 5 марта 1999 г. № 159.