Следственный аппарат органов внутренних дел: история и современность

Так, следователь согласно ст. 3 УПК 1960 г. должен был возбудить уголовное дело (фактически уголовное преследование) и в соответствии со ст.ст. 119, 121, и 129 УПК 1960 г. принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, розыску лица, виновного в совершении преступления и к их наказанию. И в то же время ст. 20 УПК 1960 г. при всем этом требовала от следователя соблюдения полной объективности. Законодатель возложил на следователя и функцию защиты, что вытекало из обязанности следователя собирать и оправдательные доказательства. Таким образом, мы можем видеть несовместимость функций следователя между собой.

Новый УПК 1960 г. был направлен на укрепление самостоятельности следователей, однако «... судебная реформа 1958-1960 гг. была половинчатой, умеренной и несмелой»⁵⁹.

В свете принятия новых вышеназванных законодательных актов и ведомственного нормативного акта МВД СССР⁶⁰ – органы милиции были лишены права производства предварительного следствия, и следственный аппарат в органах внутренних дел был упразднен, что привело к значительному увеличению нагрузки на следователей прокуратуры. Поэтому по указанию прокуроров работники вновь созданных подразделений дознания, как и до принятия Основ 1958 г., стали производить предварительное следствие в полном объеме по делам, подследственным следователям прокуратуры, выполняя по существу функцию предварительного следствия.

Органы дознания (милиция) передавали возбужденные уголовные дела в прокуратуру для окончания расследования лишь тогда, когда значительный объем работы по ним был выполнен. Таким образом, органы прокуратуры все чаще, используя свое процессуальное право, перекладывали основную часть своей работы по расследованию преступлений на органы дознания. Именно это обстоятельство, на наш взгляд, в значительной мере ускорило создание (в очередной раз) следственного аппарата в системе Министерства охраны общественного порядка (далее – МООП) в 1963 г., на что автор обратит внимание далее.

1.4. Создание и деятельность органов предварительного следствия в системе  Министерстве охраны общественного порядка (МООП) и Министерстве внутренних дел (МВД) СССР в период с 1963–1991 гг.

В 1963 г. в нашей стране была проведена реорганизация следственных органов, что вызывалось условиями борьбы с преступностью того периода. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка»⁶¹, впоследствии преобразованным в Министерство внутренних дел, было предоставлено право производства предварительного следствия. Это решение было принято по инициативе самих органов внутренних дел. Но, как правильно указывает И.А. Попов: «Учреждение следственного аппарата в ОВД РФ имело закономерный характер. Оно было обусловлено практическими потребностями борьбы с преступностью»⁶².

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР «О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» от 15 апреля 1963 г.³ были внесены соответствующие изменения в УПК 1960 г. На основании этих законодательных актов предварительное следствие по уголовным делам стали производить следователи прокуратуры, КГБ и органов внутренних дел по делам, относящихся к их подследственности. Соответственно такой структуре уголовно-процессуальное законодательство установило между ними различия только в одном – в подследственности (ст. 126 УПК 1960 г.)

С 1 июля 1963 г. стал функционировать следственный аппарат органов внутренних дел и в соответствии со ст. 2 Основ 1958 г. его задачей стало «быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление, был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовный ответственности» (ст. 2).

Вскоре после образования следственного аппарата в органах МООП (позднее МВД) была создана система следственных отделений, отделов и управлений. Следственные отделения (отделы) приняли на себя обязанность осуществлять следствие по общеуголовным преступлениям. Юридически они считались подразделениями МООП-УООП. В городском, районном звене органам милиции они не подчинялись, однако уже приказом МВД СССР от 20 ноября 1970 г. следственные отделения (отделы) стали структурными подразделениями ОВД, УВД, МВД. При этом следователь по должности был включен в номенклатуру кадров начальника УВД области, края и т.п. Только он мог назначать, смещать и привлекать к дисциплинарной ответственности следователей ОВД. Однако это не меняло фактической подчиненности следователя начальнику того ОВД, где он непосредственно работал. Объективный анализ функционирования следственного аппарата в столь разобщенном виде с его административным подчинением многочисленным ведомствам свидетельствует о том, что именно в этот период стал предаваться забвению принцип процессуальной самостоятельности и независимости следователя.

С самого начала стало очевидно, что без наделения руководителей следственных подразделений процессуальными полномочиями не обойтись. И хотя понятие начальника следственного отдела стало официально использоваться в 1963 г., первоначально он не имел процессуальных прав и обязанностей, а обеспечивал организационно-методическое руководство, контролировал исполнение следователями ведомственных нормативных актов. Лишь Приказом МВД СССР № 970 от 23 декабря 1969 г. были введены должности начальников следственных отделов ОВД, а затем в УПК 1960 г. была включена ст. 127¹, в которой были сформулированы процессуальные полномочия названных лиц.

В 1965 г. в Президиум Верховного Совета СССР были направлены предложения о создании Государственного комитета по следствию. Проект был благосклонно встречен, по нему начала вестись работа, но вскоре о данном проекте было забыто.

Исследования показывают, что дальнейшее развитие следственного аппарата органов внутренних дел, особенно в плане ведомственного регулирования, осуществлялось для усиления влияния администрации на формально процессуальную самостоятельность следователя. Приказ МВД СССР № 0349 от 21 декабря 1983 г. касался вопросов организационной и процессуальной деятельности органов предварительного следствия МВД СССР. В крупных городах в УВД создаются управления вместо действовавших отделов, в структуре которых формируются контрольно-методические подразделения по руководству низовыми следственными подразделениями.

В 1987 г. решался вопрос о передаче следователей прокуратуры (за исключением военных следователей) в МВД, в результате чего появились разные проекты, которые согласовали и подписали руководители правоохранительных органов. В прокуратуре следственный аппарат даже начали реформировать (расформировывать), но в последний момент прокуратура отказалась передать МВД соответствующую штатную численность⁶³.

Серьезная попытка реорганизовать следственный аппарат МВД была предпринята в связи с решением XIX Всесоюзной партийной конференции (1988 г.) Суть ее тогда состояла в передаче расследования основной массы уголовных дел в следственный аппарат МВД, который подлежало выделить в самостоятельную структуру, не подчиненную республиканским и местным органам внутренних дел. Следственный аппарат прокуратуры в связи с этим подлежал значительному сокращению. Прокуратура тогда практически отказалась от претензий «на владение» следственным аппаратом.

С целью практической проверки и обоснования такой реорганизации следственного аппарата МВД в ряде МВД, УВД с 1 сентября 1988 г. проводился эксперимент, в результате которого следственные подразделения были выведены из состава местных органов внутренних дел. Они стали функционировать самостоятельно и подчиняться непосредственно вышестоящему следственному управлению. В феврале 1989 г. эксперимент был прекращен внезапно волевым решением и без всякого на то объяснения, его результаты подвергнуты искаженной и не соответствующей действительности оценке, а практически полностью подготовленная реорганизация следствия безмотивно отвергнута.

Согласно резолюции первого съезда народных депутатов СССР и постановления Верховного Совета СССР от 18 апреля 1989 г. «Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР» внимание было акцентировано на том, что важнейшим звеном судебно-правовой реформы должно быть повышение эффективности следствия, выведение его из сферы какого-либо ведомственного влияния⁶⁴. В сентябре 1989 г. был разработан и направлен на места для обсуждения пакет законодательных и нормативных актов по реорганизации следственного аппарата. Уже в декабре 1990 г. второй съезд народных депутатов РФ поручил Верховному Совету РСФСР начать работу по формированию самостоятельных органов предварительного следствия.

1.5. Структурная перестройка следственного аппарата органов внутренних дел с 1991 – 2010 гг. 

 Новый этап в реформировании предварительного следствия и следственного аппарата МВД РФ получил свое развитие с 1-го Всероссийского съезда судей, прошедшего 17-18 октября 1991 г., который, рассматривая проект Концепции судебной реформы РСФСР (далее – Концепция судебной реформы), выделил одним из основополагающих ее направлений создание самостоятельного следственного аппарата: «Идея сосредоточения следствия в одном органе ... овладела массами. Выход из создавшейся ситуации, это создание единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ»⁶⁵.

24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР постановлением № 1801 – 1 утвердил проект Концепции судебной реформы⁶⁶ . Важным моментом этого проекта представляется указание на необходимость признания принципа состязательности основой построения не только судебного разбирательства, но и предварительного расследования; замены надзорных функций прокуратуры на стадии предварительного расследования судебным контролем; освобождение суда от несвойственных ему обвинительных функций; «... разделение и персонифицирование функций обвинения, защиты и разрешения дела...»⁶⁷.

Применительно к предварительному следствию в Концепции были выделены следующие положения: отделить следственные органы от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; создать единый следственный аппарат; отделить функцию руководства расследованием от функции надзора за ним и функцию государственного обвинения от надзора за следственной деятельностью. Таким образом, Концепция явно была ориентирована на создание моноцентристского и иерархического аппарата предварительного следствия в России, возглавляемого Следственным Комитетом, который имел бы статус самостоятельного органа и был организационно отделен как от прокуратуры, так и от МВД и ФСБ; или же в качестве института следственного судьи располагался в самостоятельном ведомстве.

В Концепции указывалось, что «следователи РОВД (РУВД) находятся в двойном подчинении: начальнику следственного отдела областного (краевого) УВД и начальнику РОВД (РУВД), при котором они состоят. Выглядит парадоксально, что такой следователь может давать поручения и указания по уголовным делам своему начальнику, возглавляющему орган дознания и обязанному содействовать следователю... Сложные связи министра или начальника органа внутренних дел с другими министерствами, учреждениями и организациями, представленными своими руководителями в исполнительном органе... – все это неизбежно дает повод для повседневного незаконного вмешательства в следственную работу, не оставляя места для процессуальной самостоятельности следователя»⁶⁸. Однако заметим, что в юридической литературе встречались и противоположные точки зрения на эту проблему: «Закон РФ «О милиции» подразделил ее на два вида: криминальную милицию и милицию общественной безопасности, каждая из которых имеет своего руководителя. Это существенно изменило правовой статус начальника органа дознания и, следовательно, никак не может посягать на процессуальную самостоятельность следователя»⁶⁹.

Кроме того, разработчики Концепции судебной реформы задачи предварительного следствия видели в том, чтобы при получении сведений о совершенном или подготавливаемом преступлении или о покушении на преступление собрать доказательства, подтверждающие либо опровергающие эти сведения, пресечь или предотвратить совершение преступления, установить и изобличить преступника, не допустить привлечения к ответственности невиновного, обеспечить потерпевшему возмещение ущерба, причиненного преступником, а равно компенсацию обвиняемому ущерба, причиненного неправомерным уголовным преследованием⁷⁰. Такое определение задач предварительного следствия, а особенно, изобличение преступника, предполагало отнесение следователя к органам уголовного преследования.

Концепция ознаменовала качественно новый этап в развитии учения об уголовно-процессуальных функциях, т.к. предусматривала включение термина «уголовно-процессуальная функция» в текст актов уголовно-процессуального законодательства, и главной задачей. Концепция сделала акцент на употребление словосочетания «... функций обвинения, защиты и разрешения дела...» в тексте официального документа об уголовно – процессуальной функции.

Продолжая наше историко-правовое исследование отметим, что п. 3 постановления VII Съезда народных депутатов Российской Федерации «О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией» от 14 декабря 1992 г. № 4081-1 Верховному Совету Российской Федерации было поручено в I полугодии 1993 г. принять законодательные акты о Следственном комитете Российской Федерации. Во исполнение решения проект закона Российской Федерации «О Следственном комитете Российской Федерации»⁷¹ в апреле 1993 г. был внесен на рассмотрение Верховного Совета РФ. Основная идея этого законопроекта была выражена в ст. 1, которой объявлялось, что органами предварительного следствия Российской Федерации являются: Следственный комитет Российской Федерации и подотчетные ему следственные комитеты республик в составе Российской Федерации, территориальные и отраслевые следственные управления и отделы. Законопроект был принят в первом чтении, однако его не подписал Президент Российской Федерации, так как он имел существенные недостатки.

Во первых,  Следственный комитет задумывался как учреждение, тесно связанное с органами законодательной власти, которые осуществляют «парламентский контроль» за его деятельностью, назначают и освобождают от должности подотчетных им председателя Комитета и других руководителей, что явно противоречит закрепленному в статьях 1-ой и 3-ей Конституции РФ принципу разделения властей. Таким образом, фактически должности руководителей Комитета становились политическими, а сам Следственный Комитет начинал походить на исполнительное подразделение Верховного Совета РФ. Соединение в одном лице Председателя Следственного комитета функций организации работы следственного аппарата (в том числе, посредством ведомственного нормотворчества) и обеспечения достоверности статистической отчетности и государственного учета сведений о характере, объеме и результатах следственной работы консервировал бы причины манипуляции информацией и укрытия преступлений от учета⁷².