Следственный аппарат органов внутренних дел: история и современность

Декрет о суде № 1 отменил все законы, которые приходили бы в противоречие с новыми актами, о чем в третьем пункте этого Декрета указывалось: «упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей... Впредь, до образования всего порядка судопроизводства, предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично, причем постановления их о личном задержании и о предании суду должны быть подтверждены постановлением всего местного суда». Тем самым был нарушен принцип разделения следствия и суда, так как ликвидация института судебных следователей была отделена по времени от создания следственных органов.

Декретом о суде № 1 также для производства предварительного следствия по делам, подсудным революционным трибуналам (в дальнейшем -ревтрибуналы), также учреждались следственные комиссии ревтрибуналов при губернских и городских Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Однако в данном нормативном акте не содержалось норм, регулирующих организацию и порядок их деятельности. Данные комиссии расследовали дела о контрреволюционных преступлениях (мародерстве, саботаже, кражах). Они имели основную функцию – ведение предварительного следствия, а второй по важности их функцией являлась функция предания суду. В этом заключалась специфика органов предварительного следствия в отличие от дореволюционных. Предание суду в ряде мест происходило в публичном заседании следственной комиссии с участием обвинителя и защиты.

Вслед за принятием Декрета о суде № 1 Наркомюст РСФСР утвердил Инструкцию по созданию следственных комиссий с определением порядка их работы. В соответствии с данной Инструкцией постановления комиссий могли быть обжалованы в ревтрибунал, при котором они состояли. Тем самым устанавливалась зависимость следственных комиссий от ревтрибуналов, однако они не находились в подчинении у последних. Ревтрибунал имел право лишь возвращать комиссии уголовные дела для доследования.

20 декабря 1917 г. была создана Всероссийской Чрезвычайной Комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем (в дальнейшем – ВЧК), как административного органа. Однако чрезвычайные комиссии в течение всего периода их существования осуществляли расследование как в форме дознания, так и предварительного следствия. Учрежденная в политических целях ВЧК была наделена широкими полномочиями и по производству предварительного следствия, т.е. как и до судебной реформы 1864 г., функцию расследования осуществлял орган исполнительной власти. После образования ВЧК следственные комиссии, оставаясь при судебных органах, стали вести предварительное следствие по наиболее важным делам, направляли их для судебного рассмотрения в суды, ревтрибуналы или прекращали. ВЧК и ее органы на местах являлись органами подавления контрреволюции, розыска и предупреждения преступлений.  Во всех ЧК имелись должности следователей. Они распределялись в ЧК всех уровней (уездный, губернский, Всероссийский)¹⁵.

Дальнейшее развитие и законодательную регламентацию судебная система и предварительное следствие получили в Декрете о суде № 2 ВЦИК РСФСР от 7 марта 1918 г.¹⁶ В ст. 8 данного нормативного акта, в отличие от Декрета о суде № 1, было указано, что судопроизводство должно происходить по правилам судебных Уставов 1864 г., «поскольку таковые не отменены декретами ЦИК и СНК...»¹⁷. В Декрете устанавливалось, что предварительное следствие производится следственными комиссиями из трех человек, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. По существу это означало, что декрет № 2 наделил следственными функциями следственные комиссии по делам, подсудным окружному суду и членов окружного народного суда – в рамках проведения дополнительного следствия. В создании следственных комиссий по расследованию общеуголовных преступлений назрела потребность и Наркомат юстиции РСФСР 3 марта 1918 г. разослал циркуляр № 5, в котором, в частности, предписывалось «Взамен института судебных следователей учреждать следственные комиссии»¹⁸.

Таким образом, Декрет № 2 стал исходным пунктом учреждения специальных органов предварительного следствия по общеуголовным делам. Повторяя положение Декрета № 1, законодатель возложил на следственные комиссии функции расследования и предания суду. Однако опыт свидетельствует, что в некоторых местах следственные комиссии осуществляли и функции розыска, что было вызвано реализацией давней идеи о подчинении розыска органам юстиции по причине единства задач данных органов. Окружные суды действовали недолго, а следственные комиссии, созданные при соответствующих советах, были упразднены в 1920 г.

 В апреле 1918 г. Всероссийский съезд областных и губернских комиссаров юстиции принял резолюцию о расширении компетенции следственных комиссий в связи с расширением подсудности местных судов, что было закреплено в Декрете о суде № 3 СНК РСФСР от 20 июля 1918 г.¹⁹ Данным законодательным актом существенно была расширена подсудность дел народному суду. В развитие и дополнение ранее изданных правовых актов расследование уголовных дел, подсудных народному суду, возлагалось на судью единолично, но в ст. 6 этого документа предусматривалось, что по более сложным делам, подсудным местному народному суду, но не подпадающих под категорию «более сложных уголовных дел», допускается предварительное следствие. Производство данного предварительного следствия возлагается на следственные комиссии, но конкретного перечня дел, по которым следствие должно производиться следственной комиссией, декрет № 3 не содержал. По таким делам предварительное следствие возбуждалось по постановлению местного народного суда или следственной комиссии. Однако окончательно решить вопрос о дальнейшем направлении дела мог только суд. Иными словами, функции надзора за предварительным следствием в тот период были возложены на судебные органы²⁰.

13 мая 1918 г. коллегия Наркомюста с целью достижения единообразия следствия приняла решение об организации в составе Наркомата следственного отдела, который должен был осуществлять общее наблюдение за производством следствия всеми следственными комиссиями, в том числе и ВЧК.

В 1918 г. была принята Конституция РСФСР, которая устанавливала единообразие в организации советского государственного аппарата, являвшегося необходимой предпосылкой законности. Принципы исполнения судебной функции специально оговорены не были, однако тот факт, что организация следственной деятельности и контроль за ней возлагался на Народный комиссариат юстиции (далее – НКЮ) свидетельствовал о подчиненности ее исполнительному органу.

В феврале 1920 г. на заседании НКВД рассматривался вопрос об объединении следственных аппаратов НКЮ с розыскными аппаратами НКВД²¹. В апреле 1920 г. коллегия НКВД постановила признать необходимым слияние уголовного розыска и следствия. В связи с этим были разработаны проекты положения и Инструкции о Следственно-розыскной милиции. А уже в мае 1920 г. НКВД РСФСР ведомственным порядком учредил следственно-розыскную милицию при НКВД, структурно состоящую из следственно-розыскных отделений и следственно-розыскных столов²². Так, после такого объединения в компетенции следователей совмещались различные по своей природе оперативно-розыскные и процессуальные полномочия, что не способствовало объективности при производстве предварительного расследования. Юридическое оформление данного института нашло в Положении о рабоче-крестьянской милиции, утвержденным Декретом ВЦИК И СНК РСФСР 10 июня 1920 г.²³, которое назвало, однако, милицию розыскной, а не следственно-розыскной. Интересно, что по Положению следователи пользовались правом производства следствия в полном объёме.

18 марта 1920 г. ВЦИК издал Положение «О революционных трибуналах»²⁴, по которому ревтрибуналы лишались своего следственного аппарата и предварительное следствие по делам подсудным ревтрибуналам перешло целиком в ведении ВЧК. 24 октября 1921 г. приказом Главной милиции № 342 следственный аппарат в милиции были упразднен²⁵, т.к. предварительное следствие не было изъято из компетенции аналогичных следственных аппаратов системы НКЮ.

Принципиальное изменение в организацию предварительного следствия было внесено Положением о народном суде РСФСР, утвержденным декретом ВЦИК от 21 октября 1920 г.²⁶ Им были учреждены должности народных следователей, избираемых губернскими исполкомами Советов и состоящих при Советах народных судей, а также следователей по важнейшим делам при губернских отделах и наркомате юстиции. Данные следователи производили предварительное следствие по делам, подсудным народным судам с участием 6-ти народных заседателей. Согласно Положению, следователи подчинялись советам народных судей и действовали в пределах отведенного каждому из них участка. Суды осуществляли подбор и назначение следственных кадров, проводили ревизии подчиненных им следственных участков. Данный нормативный акт более подробно, чем ранее, регламентировал производство предварительного следствия. Следователи наделялись более широкими полномочиями, чем ранее. Например, следователь впервые наделялся правом самостоятельно принимать решения о возбуждении уголовного дела (ст. 35). Он был вправе на основании материалов дознания составить заключение о предании обвиняемого суду, ограничившись лишь предъявлением обвинения и допросом обвиняемого, производить необходимые следственные действия, избирать меру пресечения, в т.ч. и такую, как содержание под стражей. Ему было предоставлено право выносить постановление об окончании следствия и предания обвиняемого суду или прекращения уголовного дела. Следователи могли руководить действиями розыскных аппаратов и могли проверять любой акт органов дознания²⁷. Указания следователя при производстве расследования были обязательными для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и учреждениями, в т.ч. и органами уголовного розыска. Однако следователь должен был расследовать преступления, ранее расследовавшиеся следственными комиссиями, а по остальным делам, как и прежде, суду было предоставлено право либо ограничиться дознанием, проведенным милицией, либо поручить расследование народному судье.

В этот период времени следователи в организационном отношении подчинялись губернскому совету народных судей. Последний осуществлял подбор кадров следственного аппарата. В процессуальном отношении следователи были поднадзорны только суду.

В документах Государственного архива РФ, в материалах по разработке «Инструкции народным следователям по производству предварительного следствия», которая была издана в октябре 1920 г. имеются сведения о четком разграничении дознания и предварительного следствия. Согласно данным нормативным актам выстраивалась стройная схема: органы дознания были обязаны производить негласный розыск и дознание, в ходе чего собирались бы сведения об обстоятельствах совершенного преступления, о преступнике и его виновности с последующей передачей их следователю (судебному органу) для производства предварительного следствия²⁸. Естественно, что следователю оставалось только решить задачи по проверке собранных в ходе дознания материалов и их оценки с целью обеспечения отправления правосудия²⁹, что подтверждала ст. 15 данной Инструкции, провозглашавшая, что «при производстве предварительного следствия народный следователь обязан с полным беспристрастием принимать своевременные меры к полному раскрытию картины преступления и к установлению виновных».

Исходя из вышеуказанных положений можно сделать вывод, что следователь при таком построении предварительного следствия не отягощался поисками преступника и доказательств, а мог действительно выполнять судейские функции. Однако, исходя, например, из предписаний Декрета о суде № 2 и Положения «О народном суде РСФСР» и, несмотря на четкое понимание разделения функций следствия и дознания, следователь, как и прежде должен был на предварительном следствии выполнять обязанности защитника, обвинителя и судьи.

Постановлением НКЮ РСФСР от 26 ноября 1920 г. было предусмотрено создание в Наркомюсте РСФСР особого следственного отдела, на который возлагалось производство расследований должностных преступлений, согласно постановлениям ВЦИК, Совнаркома, Совета труда и обороны, а также согласно предложениям Наркомата юстиции³⁰.

После окончания гражданской войны страна перешла к мирному строительству. Этот переход выдвигал задачу дальнейшего укрепления законности. Для усиления независимости предварительного следствия от местного влияния выдвигались предложения о создании прокуратуры как органа, не только надзирающего за соблюдением законности, но и концентрирующего в своих руках руководство предварительным следствием³¹. В связи с этим, в январе 1922 г. на IV Всероссийском Съезде деятелей юстиции было объявлено, что следственный аппарат должен быть сосредоточен в органах юстиции. Поэтому следственный аппарат при ВЧК, уголовном розыске милиции и других административных органах был ликвидирован, а функции по осуществлению следствия этих органов перешли к следственным органам, состоящим при суде.

6 февраля 1922 г. ВЧК была упразднена и заменена ГПУ как отделом НКВД³² . И хотя основная следственная деятельность была сосредоточена в народных судах, во время гражданской войны ВЧК был основным органом, осуществляющим функцию предварительного расследования.

1.3. Организация и деятельность органов предварительного следствия СССР  в период с 1922 – 1963 гг.

Основополагающим нормативным  актом рассматриваемого времени явился первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, принятый 25 мая 1922 г. на третьей сессии ВЦИК «Об уголовно-процессуальном кодексе РСФСР» (Далее – УПК 1922 г.) и введенный в действие с 1 августа 1922 г.³³ Общую направленность УПК 1922 г. определял УУС. Вопросам производства предварительного следствия и дознания в нем были посвящены целые главы.

С принятием первого УПК РСФСР уголовный процесс, по форме,  можно было-бы  назвать смешанным, который допускал элементы состязательности на предварительном следствии. Это выражалось, прежде всего, в организационной и процессуальной независимости следователя от прокурора и органов дознания, т.к. следователь, как и по УУС, организационно принадлежал судебному ведомству.

В п. 5 ст. 23 УПК РСФСР 1922 г. было дано понятие термина «следователь», под которым подразумевались: 1) народные следователи, за которыми закреплялись соответствующие судебные участки (участковые следователи); 2) следователи, состоявшие при советах народных судей или революционных трибуналах; 3) военные следователи; 4) следователи по важнейшим делам при наркомате юстиции для производства срочных расследований по важным делам. Участковые народные следователи и следователи при Советах народных судей рассматривали дела по подсудности народных судей с участием 6 народных заседателей. Следователи при ревтрибуналах и военные следователи должны были производить расследование по делам, относящимся к юрисдикции ревтрибуналов разных наименований (ст. 418).

По УПК РСФСР 1922 г. весь следственный аппарат сосредотачивался в органах юстиции, а в уголовном розыске упразднялся. Но одновременно с этим была расширена компетенция органов дознания, которое впервые делилось на два вида: по делам, по которым предварительное следствие не обязательно и по делам, по которым предварительное следствие являлось обязательным. Причем задачи дознания второго вида совпадали с задачами предварительного следствия. Но при этом проводилось четкое процессуальное разделение предварительного следствия и дознания. Как известно, в этом направлении основным является вопрос о том, какой из органов предварительного расследования должен был обнаруживать лицо, совершившее преступление. В ст. 101 УПК 1922 г. было указано, что при наличии поводов, указанных в ст. 96, и при наличии в заявлении указаний на состав преступления, органы дознания вправе приступить к производству дознания.