Следственный аппарат органов внутренних дел: история и современность

Причем по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, они обязаны были в течение суток сообщить об этом следователю и прокурору. Таким образом, орган дознания не должен был сразу же передавать следователю материалы, по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия.

Кроме того, в соответствии со ст. 103 УПК 1922 г. главные задачи органов дознания заключались в сохранении для следствия следов преступления и устранении возможности скрыться от следственных органов до начала предварительного следствия или до судебного разбирательства дела по существу, если предварительное следствие не производилось.

Таким образом, по УПК 1922 г., в соответствии с традициями реформы прошлого столетия установил, что следователь от органа дознания должен был получать не только материал об установленном факте преступления, но и самого подозреваемого, что исключало необходимость следователю самому выполнять розыскные функции, обнаруживая лицо, совершившее преступление. Так решался вопрос о нормативном создании условий, обеспечивающих объективность следователя в ходе предварительного следствия при выполнении им функций по оценке и исследованию материалов, собранных в ходе дознания и изобличающих обвиняемого. Вышеперечисленные нормы УПК 1922 г., как мы уже указывали, проводили четкую границу между двумя видами процессуальной деятельности – дознанием и следствием.

Однако в данном нормативном акте была сохранена множественность функций следователя. Безусловно, доминирующей являлась обвинительная функция. На обвинительную сторону деятельности следователя, которая, по сравнению с УУС 1864 г., усилилась, указывает то, что он, например, в соответствии со ст. 111 УПК 1922 г. был обязан выполнить следующие процессуальные действия, которые, во всяком случае, являлись обязательными: предъявление обвинения обвиняемому; допрос обвиняемого; составление обвинительного заключения и руководство органом дознания (ст. 112 УПК 1922 г. в соответствии, с которой, с начала момента предварительного следствия, органы дознания вправе были действовать по данному делу не иначе как по поручению следователя).

Вместе с тем, прокуратуре было предоставлено право не только надзора за деятельностью следователя, а имела определенные полномочия руководить ходом следствия. Прокурор мог давать следователю обязательные для него указания о направлении и дополнении следствия (ст. 121 УПК 1922 г.). В дальнейшем такая двойственность формы предварительного расследования усилилась, что привело в итоге к полной ликвидации состязательного начала на предварительном расследовании и к подчинению следователя прокурорской власти.

За предварительным следствием был установлен и судебный контроль. Например, в соответствии со ст. 207 УПК 1922 г. именно суд утверждал постановление следователя о прекращении уголовного дела по всем основаниям. Равным образом суд приостанавливал предварительное следствие и возобновлял его после устранения обстоятельств, вызвавших приостановление (ст. 209). О том же свидетельствует норма, в соответствии с которой только суд мог принять решение об отводе следователя. Данный нормативный акт также предусматривал принесение жалоб суду на действия следователя, нарушающие или стесняющие права участников процесса.

На следователя УПК 1922 г. возложил также и функцию защиты, поскольку участие защитника на предварительном следствии не допускалось. Надо сказать, что это было существенным отступлением от имевшихся до этого норм советского законодательства.

28 мая 1922 г. на 3-й сессии ВЦИК РСФСР принял Положение о прокурорском надзоре³⁴, которым на прокуратуру возлагались, кроме надзора за производством предварительного следствия, дача следователям указаний «по вопросу о мере пресечения, а равно и по другим связанным с предварительным следствием вопросам..., утверждение обвинительных заключений следователей по всем делам...»³⁵.

Общую организационную регламентацию предварительное следствие получило в Положении о судоустройстве РСФСР, утвержденном постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922 г.³⁶ В связи с принятием данного положения в 1922 г. был образован следственный аппарат при отделе прокуратуры Наркомюста РСФСР, а в ноябре 1923 г., в соответствии с Положением о Верховном Суде СССР, следственный аппарат был создан при прокуратурах союзных республик. На основании издания вышеуказанных нормативных актов можно усмотреть противоречие первоначальной идее о прокуратуре как органе, учрежденном исключительно для осуществления высшего надзора за соблюдением законности.

В главе пятой Положения о судоустройстве РСФСР говорилось, что народные следователи состоят: а) при соответствующих следственных участках; б) при губернском суде по уголовному его отделению; в) при Верховном Суде РСФСР; г) при отделе прокуратуры Народного комиссариата юстиции для производства срочных расследований по важнейшим делам. Положение устанавливало, что следователи при следственных участках именуются «народными следователями», следователи при губернских судах – «старшими следователями», следователи при Верховном Суде и отделе прокуратуры НКЮ - «следователи по важнейшим делам». Назначение народных следователей согласно Положению производилось определением губернского суда и подлежало утверждению губернского исполкома и Народного комиссара юстиции. Отстранение от должности могло иметь место простым определением суда, вынесенным по его инициативе, а также по предложению губернского исполкома или НКЮ. Старшие следователи и следователи по важнейшим делам назначались, перемещались и отстранялись от должности определениями тех учреждений, при которых они состояли³⁷.

В сентябре 1927 г. Постановлением Объединенного заседания Коллегии Наркомата СССР и РСФСР от 10 сентября 1927 г. «О передаче народных следователей в полное организационное подчинение прокуратуры и превращении их в местных агентов прокурорского надзора»³⁸ формально следственный аппарат из суда передавался в подчинение прокуратуры.

В начале 1928 г. НКЮ РСФСР принял постановление «Об уголовно-процессуальном кодексе», которым утверждалась передача следственного аппарата в полное распоряжение прокуратуры РСФСР³⁹, а постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 г. «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР» и ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г.⁴⁰ это решение было нормативно закреплено, после чего фактически произошло включение следователей в состав органов уголовного преследования. Так вопрос о месте следственного аппарата был решен окончательно. Переподчинение следственного аппарата прокуратуре, по справедливому высказыванию Н.Н. Полянского, означало, что в советском уголовном процессе более не существует предварительного следствия в его традиционном понимании⁴¹.

Современники так характеризовали этот процесс: «По существу произошло соединение прокурорско-дознавательской функции уголовного преследования и следственной (юстиционной) функции принятия решения по делу. Таким образом, предварительное следствие в нашем уголовном процессе стало полностью розыскным (следственным), а весь уголовный процесс приобрел черты следственно-состязательного судопроизводства первого вида, что явилось шагом назад по сравнению с УПК 1922 г. и даже Уставом уголовного судопроизводства 1864 г. ... Думается, что именно сползание предварительного расследования в советском уголовном процессе к розыскной модели явилось одной из главных предпосылок прогрессирующего снижения его качества, проторило дорогу процессуальным нарушениям...»⁴².

Таким образом, в конце 20-х – начале 30-х гг. в деятельности органов предварительного расследования усилился обвинительный уклон, нарушения прав граждан перешли в систему, начало практиковаться прямое искажение фактов.

Значительной вехой в развитии института предварительного следствия явилось утверждение 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре СССР⁴³, которая стала самостоятельным государственным органом. В ее штате предусматривались должности следователей по важнейшим делам. В то же время нижестоящие органы прокуратуры и состоявшие при них следователи продолжали находиться в системе Наркомюста.

10 июля 1934 г. Постановлением ЦИК СССР был образован Наркомат внутренних дел СССР, ОГПУ преобразовано в Главное управление государственной безопасности (ГУГБ) и включено в состав НКВД СССР. Следственный аппарат существовал тогда лишь в ГУГБ и подчиненных ему подразделениях⁴⁴.

В этот период по основной массе общеуголовных преступлений органами милиции производилось дознание, материалы которого направлялись прокурору и после утверждения им обвинительного заключения передавались в суд. Прокурор имел право поручать милиции расследование любого уголовного дела в полном объеме. Если предварительное следствие по делу являлось обязательным, милиция могла проводить следственные действия в течение месяца, после чего передавала его следователю. Последний, признав материал дознания полным, мог ограничиться предъявлением обвинения, допросом обвиняемого и составлением обвинительного заключения. Таким образом, на практике большинство уголовных дел расследовалось органами милиции⁴⁵. Вышеуказанные положения привели к тому, что долгие годы, милиция, не являясь по закону органом предварительного следствия, тем не менее, расследовала в полном объеме уголовные дела практически всех категорий.

В 1934 г. для подавления политической оппозиции Президиум ЦК КПСС принял Постановление «О внесении изменений в действующие уголовно-процессуальные кодексы»⁴⁶, которым устанавливал процессуальные правила, отличные от действовавшего порядка судопроизводства: срок следствия был сокращен до 10 суток, прокурор и адвокат исключались из процесса, не допускались ни кассационные обжалования, ни просьбы о помиловании . 25 мая 1935 г. совместным Циркуляром Прокуратуры СССР и НКВД СССР была определена подследственность органов, уполномоченных на производство предварительного расследования⁴⁷. К ним, в соответствии со ст. 99 УПК РСФСР относились следователи органов милиции, ведомственные инспекции. Но реально, кроме перечисленных органов, этой прерогативой обладали и органы ОГПУ, в которых дознание как начальный акт расследования было слито со следствием. Однако уже Приказом № 1/015 142 от 19 декабря 1936 г. «Об институте ведомственных следователей и следователей по совместительству» ведомственные следователи были ликвидированы, а следователи по совместительству использовались в качестве совместителей прокуроров. Функцию наблюдения за предварительным расследованием, остальных органов расследования (кроме ОГПУ) осуществлял следователь, однако с 1936 г. эта функция была возложена на районного прокурора.

В последующие годы шло дальнейшее укрепление централизации следственного аппарата. Новый шаг в этом направлении был сделан в 1936 г., когда из состава НКЮ РСФСР были выделены органы прокуратуры вместе со следственным аппаратом, после чего они стали подчиняться непосредственно прокурору Союза ССР⁴⁸. В прокуратуре РСФСР и прокуратурах областей были созданы следственные отделы, на которые были возложены задачи по руководству следствием, организации и совершенствованию работы следователей, подбору, подготовке и расстановке следственных кадров⁴⁹ . В составе Прокуратуры СССР в том же году, был образован следственный отдел⁵⁰, осуществлявший с этого времени общее руководство и контроль за предварительным следствием.

Многие годы следственный аппарат страны формально оставался единым, за исключением органов государственной безопасности. Тем не менее, фактически большинство уголовных дел расследовалось органами милиции, для чего в конце 1940 г. ведомственным приказом НКВД СССР при органах милиции были созданы свои следственные аппараты с введением должностей следователя и старшего следователя⁵¹, руководимые следственным отделом Главного управления милиции НКВД СССР. Следователи по делам своей компетенции проводили не дознание, а предварительно следствие в полном объёме. Надо отметить, что в то время понятия «следователь» и «предварительное следствие» в органах внутренних дел стали обычными, хотя законодательно не были закреплены. Забегая вперед, можно констатировать, что уже в 1951 г. в органах милиции были образованы следственные отделы, которые проводили расследование по многим уголовным делам, руководствуясь теми же процессуальными нормами, что и следователи прокуратуры⁵². В таком состоянии следственный аппарат милиции органов НКВД – МВД просуществовал до 1959 г. В юридической литературе тех лет отмечалось, что «в милиции, являющейся органом дознания, нелегально образовался следственный аппарат, следователи которого вопреки закону проводят следствие по большинству дел, не пользуясь при этом полноправными функциями, предоставленными законом органам дознания»⁵³.

24 мая 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР⁵⁴ , в котором по-прежнему предусматривалось, что следственный аппарат был организационно включен в состав прокуратуры. Однако система и структура органов предварительного следствия, закрепленная Положением о Комитете государственной безопасности при Совете Министров СССР в связи с утверждением вышеназванного Положения изменений не претерпела.

25 декабря 1958 г. Верховным Советом СССР были приняты Основы 1958 г., которые наделили правом производства предварительного следствия лишь следственный аппарат прокуратуры и органов государственной безопасности. В связи с этим следственный аппарат милиции был снова ликвидирован и законодатель пошел по традиционному для того времени пути построения следственного аппарата. Тем не менее, большинство уголовных дел по-прежнему расследовалось милицией, что дает основание считать, что милиция не была освобождена от функции расследования преступлений.

Основы 1958 г. включали в себя 30-ю статью, посвященную полномочиям следователя. Она закрепляла положение, что следователь все собранные им по делу доказательства оценивает по своему внутреннему убеждению и в соответствии с требованиями закона, все решения о направлении следствия и о производстве следственных действий он принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкций от прокурора. Это свидетельствует о законодательном закреплении принципа процессуальной независимости следователя.

Вслед за Основами 1958 г. 27 октября 1960 г. был принят УПК РСФСР⁵⁵ (Далее – УПК 1960 г.), признавший обязательным производство предварительного следствия более чем по 120 составам преступлений вместо 70 по ранее действовавшему уголовно-процессуальному законодательству. Таким образом, произошло расширение подследственности органов прокуратуры без изменения штатной численности их следственного аппарата. Поэтому на практике большая часть дел сразу стала передаваться органам милиции, которыми в этот период времени расследовалось около половины всех преступлений⁵⁶.

По УПК 1960 г. следователь опять наделялся разнородными по своей сути и фактически противоположными функциями. Это в равной степени относилось и к дознанию, особенно по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, которое по своим задачам практически не отличалось от предварительного следствия. Следователь и орган дознания по данному нормативному акту должны были преследовать (обвинять), защищать и оценивать⁵⁷. Совершенно справедливо по этому поводу отмечал Л.М. Васильев: «по уголовно – процессуальному законодательству 1960 г. и лицо, производящее дознание, и следователь, и прокурор, и суд одновременно призваны осуществлять все три функции в уголовном процессе: обвинения, защиты и разрешения дела. Последующая практика уголовно – процессуального применения показала, что смешение функций оказалось серьезным препятствием в деле достижения истины по уголовным делам»⁵⁸.