Следственный аппарат органов внутренних дел: история и современность

Как нами было установлено, начинать совершенствование организационного построения следственного аппарата системы МВД РФ надо с решения вопроса о функциональной деятельности органов предварительного следствия. Учитывая то, что каждый орган государства призван осуществлять ту или иную функцию государства, ради выполнения которой он создан, то, решая вопрос о месте конкретного органа в системе механизма государства, надо обратить внимание не только на саму систему органов предварительного следствия, но и на функции названных органов. Эффективная организация следственных аппаратов в достаточной степени определяется правильным пониманием их функций и связанных с ними проблем. В функциях проявляются цели деятельности следственного аппарата, их задачи, способствовавшие правильному формированию организационных структур, определению оптимального правового статуса органов предварительного следствия. Данный вопрос, полагаем, был достаточно подробно рассмотрен в предыдущем параграфе диссертационного исследования.

Уяснение процессуальных функций органов предварительного следствия также имеет большое значение для совершенствования законодательной регламентации их деятельности, т.к. правовое регулирование более эффективно, когда упорядочена вся регулирующая система в целости и каждый орган в отдельности в соответствии со своим местом и назначением.

Рябцев В.П. по этому поводу пишет: «Нормы, определяющие функции органа, формируют цели – цели функционального назначения. Деятельность органа превращает цель в объективно существующий процесс и результат. Поэтому справедливо мнение, что рассматривать функции органа только как инструмент, необходимый для научного анализа, как абстрактную категорию, очевидно, недостаточно. Это реально осуществляемая деятельность органа в пределах, установленных законами или иными нормативными актами»¹⁴⁷. Таким образом, необходимость совершенствования функциональной деятельности органов предварительного следствия сегодня очевидна.

В связи с этим автор решил поставить вопрос необходимости нового подхода к функциональной деятельности следователя и органов предварительного следствия органов внутренних дел. Справедливости ради надо отметить, что проблема ведомственной принадлежности следственного аппарата дискутировалась во все периоды становления и развития советского и российского уголовного процесса и по этому поводу существовало и существует множество мнений, которые автор рассматривал ранее в своей работе. Поэтому данное обсуждение места следственного аппарата не первое. История развития данного вопроса достаточно подробно была освещена в юридической литературе, в их изучении принял участие и автор. В настоящее время учеными – процессуалистами и практическими работниками выдвигаются и анализируются почти те же точки зрения, что и ранее, только применительно к положению сегодняшнего момента. Однако и по сей день мы не имеем ясного представления о путях дальнейшего совершенствования организационного построения следственного аппарата, чем вызвано настоящее исследование.

Необходимо признать и то, что с принятием УПК утвердилось единообразное представление о функциональной деятельности всех субъектов уголовного процесса, в т.ч. и следственного аппарата системы МВД РФ. Поэтому при рассмотрении вышеуказанного вопроса надо исходить из знания общих закономерностей развития мировой тенденции установления состязательной формы, т.к. УПК РФ отнёс следователя к стороне обвинения и возложил на него функцию уголовного преследования, а соответственно и наделил этой функцией органы предварительного следствия органов внутренних дел.

Мы предлагаем свой вариант преобразования российского предварительного следствия, связанный с изменением представления о выполняемой следователем функции (уголовного преследования), и, значит, решаемых задачах и объеме полномочий.

Основная цель организационных преобразований должна состоять, по нашему мнению, в оптимизации структуры следственных подразделений органов внутренних дел в соответствии с измененной правовой базой. Постулатом управленческой и процессуальной наук выступает положение о том, что структура любого ведомства должна соответствовать стоящим перед ним задачам. Сосредоточение следственного аппарата только в одной системе (Следственный Комитет РФ) лишь временно позволит улучшить скоординировать деятельность органов, осуществляющих уголовное преследование, однако выполнить свои цели и задачи, а именно   защитить человека и его прав – не позволит (ст. 6 УПК РФ).

Анализ этой проблемы с точки зрения интересов личности и государства, на наш взгляд, говорит за то, что для ликвидации следственного аппарата МВД серьезных правовых и прагматических оснований нет. Организация следственных органов в системе МВД теоретически и практически соответствует занимаемому ими в настоящее время положению в этой системе. Кроме того, «сегодняшняя практика работы следователей органов внутренних дел впитала в себя все прогрессивные формы и методы деятельности их предшественников, современные достижения науки, а также методические разработки»¹⁴⁸.

С другой стороны, следует признать, что существующая организация системы предварительного следствия в МВД и накопленный 40-летний опыт в организации предварительного следствия удовлетворяют требованиям сегодняшнего дня. Ныне существующее организационное построение следственного аппарата системы МВД РФ при правильной организации контроля со стороны прокуратуры и судебной власти, может реально принести положительные результаты.

Реалии уголовной политики настоящего времени говорят о том, что точка зрения о сосредоточении всех следственных кадров под эгидой МВД законодателем отвергнута, не смотря на то, что в настоящих политических и экономических условиях это предложение являлась наиболее реальным, т.к. для его реализации потребовалось менее средств и времени ¹⁴⁹.

Очевидно, возобладало мнение о том, что следственный аппарат при МВД РФ «монополист … следователи которого расследуют более 90% уголовных дел»¹⁵⁰ и что такая перестройка – половинчатое решение и если затевать организационную перестройку, то делать это надо кардинально¹⁵¹. Однако, комментируя данные положения, нетрудно заметить, что если «такой монополист уже существует», то зачем с немалыми экономическими затратами создавать подобный, если можно все оставить на своих местах. Да, действительно следственный аппарат страны в основном сосредоточен в МВД России – 83% всех следователей. Сегодня он расследует около 93% всех уголовных дел, по которым обязательно производство предварительного следствия. Но нельзя не учитывать тот факт, что ведь не МВД РФ эти уголовные дела к себе в подследственность забирал, а законодатель их передавал, причем по согласованию с Генеральной прокуратурой.

Такое решение организационного вопроса органов предварительного следствия следственного аппарата, на наш взгляд, поможет нам выстроить прогноз дальнейшего развития этих органов, чтобы в вопросах совершенствования органов предварительного следствия сегодняшнего дня «не изобретать колесо», а строить работу в строгом соответствии с новым уголовно-процессуальным законодательством. 

Панацеей от всех бед предварительного следствия и ранее и сейчас признавалось создание самостоятельного следственного ведомства. Так, в настоящее время рассматривается законопроект о создании  полиции в системе МВД РФ, в результате чего в федеральной части министерства на основе Следственного комитета должна быть создана Федеральная служба расследований (далее - ФСР).

Идея создания моноцентристского следственного аппарата была заложена и в Концепции судебной реформы, ставшей сейчас, скорее всего, более теоретическим, чем практическим документом, определены «два пути формирования состязательного расследования: либо создание Следственного комитета как службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебном разрешении спорных или касающихся ограничения личности вопросов, либо посредством учреждения института следственных судей в судебном ведомстве при признании за нынешним следственным аппаратом функций вспомогательной службы прокуратуры»¹⁵². Долгое время предпочтение отдавалось первому варианту, который хотя и был детально разработан, но, как известно, в УПК РФ законодательного закрепления не получил. Как правильно считает B.C. Шадрин, «перспектива его осуществления остается довольно туманной в силу ряда не находящих безупречного решения теоретических, организационных и иных проблем»¹⁵³ .

Тем не менее, даже статья 151 проекта УПК России, направленного на рассмотрение в Государственную думу во втором чтении, предусматривала создание ФСР, к подследственности которой были отнесены почти все преступления, кроме расследуемых дознавателями, совершенных судьями, прокурорами, следователями, дознавателями и адвокатами, а также совершенных в отношении указанных лиц в связи с их профессиональной деятельностью

Имела место и дискуссия по  проблеме создания автономного следственного аппарата – ФСР, уместно вспомнить слова Н.И. Кулагина о том, что «автономность следственного аппарата нельзя абсолютизировать. Он лишь часть системы органов юстиции и свою специфическую функцию выполняет не изолированно, а в ее рамках, в непосредственной или опосредованной связи и взаимодействии с ее частями»¹⁵⁴. Следует согласиться и с мнением Ю.Н. Лебедя, который в свое время предостерегал от ошибки «представлять следственный комитет отчужденным от правосудия, примыкающим к законодательной власти. Это, скорее, политический, а не методологический подход к проблеме реформы. Следственный аппарат не может существовать сам по себе...»¹⁵⁵.

Кроме того, нелишне вспомнить, что мировой опыт отвергает идею моноцентризма следственного аппарата, указывая на то, что существующий в других странах в сфере расследования полицентризм, наличие относительно независимых, дублирующих друг друга подсистем, усиливают надежность системы, хотя и значительно увеличивают расходы на ее функционирование. Ни в одной стране мира никогда не существовало самостоятельного следственного ведомства. Кроме того, преимущества такой структуры не подтверждены и отечественной практикой. Прежде чем окончательно остановиться на таком решении, следует учесть, что зарубежная практика знает и принципиально иной подход: децентрализацию следственных подразделений. Так, в США, где расследование производит полиция, наряду с независимыми друг от друга федеральными органами полиции, принадлежащими министерствам юстиции, финансов, почтовому, труда, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли, внутренних дел, армии, флота, военно-воздушных сил, государственного департамента, функционируют подчиняющиеся местным органам власти полицейские службы поселков, городов, округов, штатов.

  Отстаивая идею образования единого следственного ведомства, сторонникам необходимо учитывать и еще один весьма весомый аргумент,   что уже в самом УПК РФ заложен механизм противостояния монополизации расследования любой категории дел. В п.1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ исключительная подследственность определена только в отношении следователей прокуратуры (Следственного комитета РФ) по небольшому числу преступлений. Подследственность следователей ОВД и следователей ФСБ не является исключительной. Дела, отнесенные к их ведению, могут расследовать следователи прокуратуры. В частности, уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 208-210 УК РФ (организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем, бандитизм, организация преступного сообщества) указаны одновременно в перечнях уголовных дел, подлежащих расследованию и следователями прокуратуры, и следователями органов внутренних дел (п.1, 3 ч.2 ст. 151 УПК). И в подобных случаях подследственность опять же определяется прокурором. Прокурор, как известно, вправе изъять дело не только от одного следователя и передать другому, но и от органа дознания следователю с обязательным указанием такой передачи (п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК). Он же уполномочен передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (п. 9 ч.2 ст. 37 УПК).

И всё же главная опасность в создании единого Следственного комитета РФ видится в нарушении существующего взаимодействия оперативно-розыскных служб и следственного аппарата. Сейчас, как и ранее много говорится о «сращивании» предварительного следствия МВД с оперативно-розыскной работой в системе МВД, что вызывает негативные последствия. При этом деятельность этих служб как бы противопоставляется друг другу. Следует согласиться с В.П. Божьевым, который еще в 1993 г. писал, что «практика знает множество примеров подлинного взаимодействия оперативно-розыскных и следственных служб, действующих в рамках одного ведомства. И наоборот, известны негативные стороны «взаимодействия» сотрудников оперативно-розыскных подразделений ОВД и следователей прокуратуры. Надо признать, сейчас стало все больше преступлений, которые следователь не может раскрыть без сотрудничества с оперативными и другими службами. Поэтому надо быть крайне осторожным, реформируя правоохранительные структуры»¹⁵⁶.

Да и практика прошедших 40 лет существования следственного аппарата в системе МВД наглядно убеждает, что успех достигается только при соблюдении одного непреложного условия – тесного сотрудничества трех составляющих: следователя, оперативного работника и эксперта-криминалиста, естественно, при четком разграничении их компетенции. В условиях непрекращающегося роста преступности нам нельзя допустить рассогласованной работы основных составляющих звеньев органов внутренних дел, ведущих борьбу с преступностью. Но с созданием единого Следственного комитета РФ ведомственные согласования между экспертными учреждениями, органами дознания, оперативно-розыскными органами и прочими службами, полагаем, станут затруднительными.

И последний момент: принятие решения о реорганизации в условиях сложной криминогенной обстановки неминуемо приведет к снижению продуктивности функционирования структуры, чем воспользуются криминальные группы и что вызовет усиление криминогенной обстановки.

Представляется, что при создании единого следственного ведомства отсутствие в настоящее время соответствующей финансовой, материально-технической и правовой базы приведет к простому механическому слиянию следственных аппаратов МВД, прокуратуры и ФСБ, появлению еще одного малоэффективного правоохранительного ведомства, чем лишь ослабит систему правоохранительных органов, ведущих борьбу с преступностью.

Трудно согласиться с тем, что нами в дискуссию о месте следственного аппарата в структуре государственных органов внесены какие-то новые грани, поскольку идея о необходимости создания самостоятельного следственного ведомства возникла давно, была уже реализована в 1993 г. в законопроект «О Следственном комитете Российской Федерации»¹⁵⁷, и имеет как многочисленных сторонников, так и противников.