Сущность государственного управления

В Хартии раскрывается понятие  местного самоуправления, предусматривается  свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность  определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных  выборных лиц должен обеспечивать свободное  осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для  обеспечения законности и конституционных  принципов. За местным самоуправлением  закрепляется право на обладание  собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Конституция закрепляет в  соответствии с Европейской Хартией  местного самоуправления важнейшие  исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения  о признании и равной защите муниципальной  собственности наряду с другими  формами собственности (ст. 8); о праве  органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять  местный бюджет, устанавливать местные  налоги и сборы (ст. 132).

Конституция, признавая право  граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление  в городских, сельских поселениях и  на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через  формы прямой и представительной демократии (ст. 130, 132). Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования  органам местного самоуправления отдельных  государственных полномочий (ст. 130, 132).

Кроме того, Конституция  устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления: а) самостоятельность  определения структуры органов  местного самоуправления (ст. 131); б) необходимость  учета мнения населения при изменении  границ, территории местного самоуправления (ст. 131); в) обязательность передачи органам  местного самоуправления соответствующих  материальных и финансовых средств  при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132); г) компенсация  дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти (ст. 133); д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133).

Не менее важные нормы  установлены во второй главе Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина: согласно ст. 18, права  и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют  право обращаться лично, а также  направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления  деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного  общего и среднего профессионального  образования.

28. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления

В качестве базового для  построения системы местного самоуправления в России выступил Федеральный закон  от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном  самоуправлении 1995 г.). В нем получили развитие закрепленные в Конституции  основополагающие начала организации  и деятельности местного самоуправления.

Этот Закон, установив  общие принципы организации местного самоуправления в России, определил  роль местного самоуправления в осуществлении  народовластия, правовые, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.

В нем разграничивались полномочия федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов РФ в области  местного самоуправления, были определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления  населением местного самоуправления (формы  прямого волеизъявления и органы местного самоуправления).

Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон  о местном самоуправлении 1995 г. определяет исключительную роль представительного  органа местного самоуправления, подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Структура органов  должна определяться населением муниципального образования. Закон наделил органы и должностных лиц местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения.

Указанный Закон предусматривает  различные формы прямого волеизъявления граждан: местный референдум, муниципальные  выборы, собрание (сход) граждан, территориальное  общественное самоуправление и др.

Данным Законом, с одной  стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность  местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, предусмотрена ответственность  органов местного самоуправления и  его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

Закон закрепил законодательную  базу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для  развития федерального и регионального  законодательства в сфере местного самоуправления. В числе федеральных  законов, принятых в развитие Закона о местном самоуправлении 1995 г., следующие: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении  конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации».

К другой группе можно отнести  федеральные законы, составляющие законодательную  основу других отраслей права, но в  той или иной степени затрагивающие  вопросы местного самоуправления. Среди  них: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации», Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном  образовании», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.

В настоящее время насчитывается  около 300 федеральных законов, законов  РСФСР и РФ, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют федеральные  подзаконные акты. В их числе свыше 500 Указов Президента РФ, более 1100 постановлений  Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти. Среди них наиболее важными  для местного самоуправления являются Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений  государственной политики в области  развития местного самоуправления в  Российской Федерации»; постановления  Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной  поддержки местного самоуправления», от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной  целевой программе государственной  поддержки развития муниципальных  образований и создания условий  для реализации конституционных  полномочий местного самоуправления», от 20 декабря 2004 г. № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных  образований», от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об  утверждении правил составления  передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов  местного самоуправления», от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований  Российской Федерации».

Специфическим источником права  также являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию РФ.

Практика применения Закона о местном самоуправлении 1995 г. выявила  ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых  нечеткость в определении компетенции  муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

29. Региональное законодательство в системе правовых основ местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении 2003 г. вступил в силу с 1 января 2006 г., однако некоторые его положения  реализовываются поэтапно в соответствии с предусмотренным в нем переходным периодом. Статья 85 этого Закона устанавливает  перечень, сроки и порядок осуществления  правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной  власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. В частности, определены перечень и сроки принятия нормативных правовых актов, необходимых  для реализации данного Закона, субъектами РФ. При этом, помимо принятия предусмотренных  законодательных мер, субъекты РФ должны привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное  законодательство.

В настоящее время на региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о местном  самоуправлении; о выборах депутатов  представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных  образований; о местном референдуме; о статусе депутата, выборного  должностного лица; о муниципальной  службе; о материальной и финансовой основах местного самоуправления; о  бюджетном устройстве и бюджетном  процессе; о порядке регистрации  уставов муниципальных образований; о полномочиях органов местного самоуправления; о собраниях и  сходах граждан; о территориальном  общественном самоуправлении; об ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления; о порядке  отзыва депутата представительного  органа и иных выборных лиц местного самоуправления.

Законы о местном самоуправлении приняты практически во всех субъектах  РФ. К таким законам, имеющим общий  характер, непосредственно примыкают  законы и другие нормативные акты субъектов РФ по вопросам о территориях  муниципальных образований, порядке  их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной  инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, о государственной  регистрации уставов муниципальных  образований. Осуществляется наделение  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов  РФ. В ряде субъектов РФ законами устанавливаются конкретные виды ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления за нарушение  законодательства.

В настоящее время с  учетом требований федерального законодательства полностью пересматриваются, а зачастую и отменяются региональные законы о  местном самоуправлении. Значительные изменения могут претерпеть законодательные  акты, предусматривающие наделение  отдельными государственными полномочиями, законы о финансовых основах местного самоуправления, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о порядке  регистрации уставов муниципальных  образований, о собраниях и сходах граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления. До внесения соответствующих корректив указанные  региональные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей Закону о местном самоуправлении 2003 г.

Сегодня можно с уверенностью прогнозировать существенную активизацию  работы в субъектах РФ по приведению регионального законодательства в  соответствие с федеральным законодательством  и Конституцией.

30. Муниципальные правовые акты

Наиболее значительную роль в правовом регулировании повседневного  осуществления местного самоуправления должны играть муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт  – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов  РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом  местного самоуправления и (или) должностным  лицом местного самоуправления, документально  оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В ст. 43 Закона о местном  самоуправлении 2003 г. в обобщенном виде представлен перечень элементов, составляющих систему муниципальных правовых актов: во-первых, это устав муниципального образования; во-вторых, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); в-третьих, нормативные и иные (ненормативные, индивидуальные) правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования; в-четвертых, правовые акты, издаваемые главой муниципального образования; в-пятых, постановления и распоряжения главы местной администрации; в-шестых, правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Таковыми могут быть, например, постановления и распоряжения контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования.

Актами высшей юридической  силы в системе муниципальных  правовых актов являются устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме или сходе  граждан, оформленные в виде правовых актов. Высшая юридическая сила этих актов предполагает, что никакой  иной муниципальный правовой акт  не может противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе  граждан.

В них определяются: предметы ведения местного самоуправления; территориальное  устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и  ответственность; правовая, экономическая  и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения  муниципального образования; другие вопросы  организации местного самоуправления.