Сущность государственного управления

4) по Закону о местном  самоуправлении 2003 г. усиливается  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления  перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва  выборных должностных лиц местного  самоуправления населением муниципального  образования (ст. 24), упрощается процедура  роспуска представительного органа  местного самоуправления и отрешения  от должности главы муниципального  образования органами и должностными  лицами государственной власти.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. полностью вступил в силу 1 января 2006 г. До этого времени закон  предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними  особенностями государства, историческими  традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа  далека от своего завершения, требуется  доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит  большая работа по ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы  и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.

26. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления

В связи с проведением  реформы местного самоуправления в  Российской Федерации достаточно много  внимания уделяется зарубежному  опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям  местного самоуправления.

Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между  субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н. э. В настоящее  время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую  и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты: 1) децентрализация управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления); 3) высокая степень автономии различных уровней власти; 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня; 5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления; 6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. – действовать в пределах своих полномочий). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано); 7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти; 8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы; 9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.

Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты: 1) высокая степень централизованного управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления; 3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню; 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти); 5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти; 6) принцип ultra veries (от лат. – действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено); 7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц; 8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов; 9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные  формы англосаксонской и континентальной  моделей местного самоуправления, так  как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме  того, собственные особенности.

Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: общинное, районное и  Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты  самоуправления, и как государственные  органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской  Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах  с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное  управление на местах. В мусульманских  странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы  формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

1. «Сильный мэр – слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.

2. «Сильный совет – слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

3. «Совет – управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации.

Наряду с приведенными системами также существуют различные  комбинированные организационные  формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение  такая форма, когда управляющий (глава  исполнительного органа) назначается  выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а  не совету. В этой форме, в отличие  от формы «Совет – управляющий», жители имеют прямую возможность  влиять на муниципальную политику, так как голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает  управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской  администрации.

Специфика зарубежных моделей  местного самоуправления, особенности  их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов  государственной власти и органов  местного управления во многом зависит  от целого ряда факторов: исторического  развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т. п.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию  и использованию зарубежного  опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием  форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным  регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», возникшая и получившая свое максимальное распространение в США.

27. Конституционные основы местного самоуправления

Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе  – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и  нормы международного права, международные  договоры РФ, Конституция, федеральные  конституционные законы, Закон о  местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в  соответствии с ними иные нормативные  правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные  правовые акты федеральных органов  исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных  образований, решения, принятые на местных  референдумах и сходах граждан, и  иные муниципальные правовые акты.

Понятие «местное самоуправление» впервые получило законодательное закрепление в  Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

В соответствии с данным Законом был принят Закон РСФСР  от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», который ввел понятие  «муниципальная собственность», наделил  Советы и соответствующие органы управления собственной компетенцией, заменил исполнительные комитеты на местные администрации, возглавляемые  Главой, действующим на основе единоначалия, подотчетные соответствующим местным  Советам и вышестоящим исполнительным органам в пределах их компетенции.

Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция. В Конституции были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место  и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

Конституционное регулирование  местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов  федерации. Специфические условия  возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного  влияния федеральных органов  государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления..

Таким образом, Конституция  определяет пределы правового регулирования  организации местного самоуправления для федеральных органов государственной  власти: установление единых, общих  для всей территории России основ  построения и функционирования муниципальной  власти.

Конституция закрепляет целый  комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: 1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130—133).

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции  общепризнанные принципы и нормы  международного права являются составной  частью правовой системы Российской Федерации. На основании этой нормы  правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная  Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская  Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и  гарантии его защиты. Хартия обязывает  все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность  местных сообществ в условиях децентрализации власти.