Сущность государственного управления

14. Административные регламенты и стандарты

В качестве инструментов повышения  результативности государственного управления предполагается использовать административные регламенты и стандарты. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов. Административные регламенты утверждаются органами исполнительной власти наряду с должностными регламентами.

С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных  функций и услуг. Стандарты задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти, их структурных подразделений и должностных лиц с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности.

Стандарт государственной  услуги представляет собой систематизированный набор требований к качеству оказания услуг органом власти или уполномоченной организацией, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий клиентов, с другой – учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа. Государственная услуга – нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя, клиента) с органом исполнительной власти или государственным служащим.

Наряду со стандартами  услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания органов государственной власти, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как: своевременность и полнота ответа на звонки, письма; периодичность обновления сайтов; формы ответов на письменные запросы, жалобы; порядок предоставления информации гражданам (режим платности, формы и сроки предоставления); перечень контактных лиц, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.

Основная цель стандартизации состоит в минимизации  издержек взаимодействия между гражданами (юридическими лицами) и органами власти в процессе оказания государственных  услуг. Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, качество питьевой воды, количество учебных часов по определенной дисциплине). Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей.

15. Бюджетная реформа

Одной из основных задач  административной реформы является внедрение принципов управления по результатам. Ключевой аспект здесь  – реформа бюджетного процесса. Минэкономразвития России совместно  с Минфином России разработал Концепцию  реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации в 2004—2006 гг., которая  была одобрена постановлением Правительства  РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Концепция предполагает несколько важных направлений реформирования бюджетного процесса:

1) переход на среднесрочную  перспективу бюджетного планирования  – с годового плана на трехлетний  план;

2) переход от сметного  финансирования к программно-целевым  методам финансирования;

3) расширение полномочий  субъекта бюджетного планирования  и руководителя государственного  органа, которые должны иметь  больше свободы в распределении  бюджетных средств, но при этом  их ответственность за использование  бюджетных средств повысится;

4) усиление контроля за достижением конечных результатов государственными органами, т. е. предполагается финансирование на основе оценки достижения этих результатов. По сути, осуществляется переход от контроля затрат к контролю по результатам.

Таким образом, можно выделить три глобальные стадии данной работы:

1) формулирование стратегических  целей;

2) конкретизация и декомпозиция  этих целей и постановка задач;

3) определение показателей  достижения этих целей.

Все перечисленные выше направления  реформирования можно отнести к  первому этапу административной реформы. Второй этап административной реформы связывают с подготовкой, принятием и реализацией Концепции  административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 г.

Целями административной реформы в Российской Федерации являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

16. 17. Территориальная организация власти и формы государственного устройства

Государство объединяет разнородные (в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях) социальные общности, поэтому возникает потребность  обеспечить взаимодействие этих общностей  и целостность государства. Управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из центра достаточно трудно, что предполагает создание довольно сложной системы  управления.

Устойчивость государственных  институтов, всей политической жизни  общества во многом зависит от формы  государственного устройства. Форма  государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством и его составными территориальными единицами.

Когда мы говорим о территориальной  структуре государства, то имеем  в виду, прежде всего, форму территориальной  организации власти. Территориальное  устройство государства – это, с  одной стороны, форма территориальной  организации власти, а с другой – система взаимоотношений государства  как целого с его составными частями (территориями). Характер этих взаимоотношений  определяет две основные формы государственно-территориального устройства: унитарную и федеративную. Третья форма государственного устройства – конфедерация – это уже не территориальное объединение составных  частей государства, а обычно объединение  суверенных государств, которые обладают собственным территориально-государственным  устройством.

Политико-территориальное устройство государства это способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти.

Большинство государств мира имеет унитарное территориальное  устройство. Унитарное – единое государство с единой конституцией и гражданством, с единой системой органов власти и судопроизводства, где функционирует единая система  законодательства, единая правовая и  денежная системы. Унитарное государство  характеризуется централизованным руководством административно-территориальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государственно-территориальных  образований. Это единое, неделимое, составляющее одно целое государственно-территориальное  устройство. Вместе с тем различают  два типа современного унитарного государства  – централизованные и децентрализованные унитарные государства.

В централизованных унитарных  государствах подчинение регионов центру осуществляется через должностные  лица, назначенные центральными органами власти. К такому типу унитарного государства  можно отнести Казахстан, Нидерланды, Узбекистан, Финляндию. В децентрализованных унитарных государствах региональные органы власти формируются независимо от центральных, поэтому их правовые отношения строятся на началах децентрализации. Такими унитарными государствами являются Великобритания, Испания, Италия, Новая  Зеландия, Япония.

Нередко современные унитарные  государства делят на государства  с симметричным и асимметричным  территориальным устройством.

Государство с симметричным административно-территориальным устройством  характеризуется тем, что его  территориальные части имеют  равный политико-правовой статус. Например, воеводства в Польше или области  в Белоруссии равноправны. В государстве  с асимметричным административно-территориальным  устройством его территориальные  части имеют различный политико-правовой статус. Такие характерные особенности  присущи Италии, где Сицилия, Сардиния и некоторые другие территориальные  единицы имеют особые формы и  условия автономии, причем статус этих автономий определяется отдельными конституционными законами. Асимметричный  статус имеют и многие регионы  Испании (Каталония, Галисия). В последние  годы Италия, Испания, Нидерланды и  Франция, оставаясь формально унитарными, используют в государственно-территориальном  устройстве отдельные элементы федерализма.

В современных унитарных  государствах нередко существует несколько  звеньев административно-территориальных  единиц в зависимости от численности  населения и территориальных  размеров государства. Существует двухзвенное, трехзвенное и четырехзвенное административно-территориальное  деление. Обычно самыми крупными территориальными единицами являются губернии, области, провинции; эти территориальные  единицы делятся на округа, районы, уезды и т. п. Некоторые небольшие  государства вообще не имеют административно-территориальных  делений.

Территориальную организацию  федеративного государства можно  рассматривать как систему, состоящую  из следующих составных частей: политико-территориальной  организации (в Российской Федерации  – республики, края, области и  т. д.), административно-территориальной  организации субъектов федерации (города, районы, поселки и т. д.), экономико-территориальной  организации (зонально-экономический  регион, экономический район субъекта федерации, муниципальная единица) и ведомственной организации (управления, отделы и т. д.).

Принято считать, что в  условиях федерации как на уровне центра, так и территориальных  частей присутствуют основные структурные  элементы государства: законодательная, исполнительная, судебная власть, другие части государственного аппарата и  т. д. При этом наличие данных элементов  гарантировано нормами конституционного права и они не могут быть произвольно  ликвидированы центральной властью.

Федерация – это, прежде всего, комплекс территорий, имеющих специфические признаки, характеризующие само государство. Но эти территории не являются государствами, они госу-дарствоподобные, так как представляют собой территориальные единицы государства (их обычно называют государственно-территориальными образованиями) и не имеют суверенитета, т. е. независимой и неограниченной от внешних факторов верховной власти, поскольку суверенитет – атрибут государства и неприсуш его территориальным единицам.

Федеративное  государственное устройство характеризуется объединением двух или нескольких территориальных единиц – субъектов федерации (штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей) в одно государство. Эти территории обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное административно-территориальное деление и законодательство.

В федеративных государствах действуют высшие федеральные органы власти и высшие органы власти на уровне субъектов федерации, т. е. существуют два уровня государственной власти – федеральный и региональный.

Полномочия органов власти обоих уровней имеют конституционное  или иное законодательное разграничение. Для федераций характерно наличие  двойной правовой системы, нередко  двойного гражданства, двухпалатного  парламента, одна из палат которого представляет интересы субъектов федерации, а вторая – общенациональные интересы.

Выделяется три наиболее известные формы федерации: договорная, централистская и кооперативная. При этом следует подчеркнуть, что конкретные формы федерации постоянно меняются, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

Договорная форма  федерации рассматривает федерацию как объединение государств, передающих на основе договора некоторые права новообразованным центральным органам власти. Централистская форма федерации предполагает, что вся социально-экономическая и политическая жизнь в отдельных частях государства должна осуществляться на основе решений федеральных органов. Кооперативная форма федерации основывается на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации.

Известны также две  основные формы образования федераций: на основе союза и на основе автономии  субъектов федерации. Принято считать, что большинство федераций, созданных  первоначально на основе союза, с  течением времени в ходе процессов  централизации превратилось фактически в федерации, основанные на автономии  субъектов, не имеющих права выхода из ее состава. В последние годы используется качественно новое понятие «европейский федерализм» – особая форма политического  союза государств Западной Европы, где политическая интеграция основывается на слиянии государственных структур в более широкую межгосударственную общность с созданием новых институтов власти и передачей им части суверенных прав национальных политических органов. В мире сложились два основных принципа построения федерации – национально-территориальный и территориальный.