Сущность государственного управления

1) функция формально закреплена  нормативным правовым актом, но  реально не выполняется в течение  длительного времени без ущерба  для регулирования в определенной  сфере общественных отношений;

2) функция не закреплена  нормативным правовым актом;

3) функция закреплена  нормативным правовым актом, противоречащим  акту большей юридической силы;

4) функция закреплена  актом недостаточной юридической  силы.

12. Защита от появления новых избыточных функций

Создание механизмов предотвращения появления новых избыточных функций  включает в себя законодательные  и административные меры.

Порядок принятия решений  о введении новых функций государственного регулирования, действующий в настоящий  момент, является внутренним делом  ведомства и Правительства РФ. Участники рынка, граждане не имеют  возможности оперативно, до введения новой функции влиять на принятие решения о целесообразности ее осуществления, высказывать экспертное мнение как  равноправные участники процесса. Это  приводит к тому, что новые функции  вводятся без проведения всесторонней независимой оценки на предмет их целесообразности и эффективности, что способствует появлению избыточных неэффективных функций, а также  установлению неоправданных административных барьеров. Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появления  нецелесообразных и неэффективных  функций органов власти, является закрепление федеральным законом  многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности  вводимых функций и оценка таких  доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в  социально-экономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике и США.

10. Структура и система органов исполнительной власти

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и  агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать: 1) специализацию  органов исполнительной власти; 2) организационное  обособление функций, выполнение которых  создает конфликт интересов; 3) внутреннюю управляемость исполнительной власти; 4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Трехуровневая система органов  исполнительной власти была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Она состоит из органов  исполнительной власти разной специализации  с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных  министерств, федеральных служб  и федеральных агентств.

Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т. п.) в отношении граждан и организаций, а также выполнять функции оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не должны обладать полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение – реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на выполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Такая функциональная специализация  исключает конфликт интересов между  функциями выработки политики, исполнением  политики и контролем за исполнением  политики.

При такой модели организации  исполнительной власти количество министерств  значительно сокращается, федеральные  службы укрупняются (увязываются с  объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает.

Управляемость функционально  специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции  органов исполнительной власти, относительной  их автономностью, с другой – соподчинением  между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением  подведомственных Президенту РФ, и  федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.

Изменения системы  и структуры исполнительных органов  власти сконцентрированы в основном на распределении полномочий по горизонтали  между новыми типами органов. Большинство  федеральных агентств и служб  были переданы в ведение соответствующих  министерств, но не были четко определены отношения между ними, что привело  к распространению неформальных административных взаимодействий –  устных распоряжений, личных договоренностей. Соответственно, и в настоящее  время, после утверждения новой  структуры ведомств на федеральном  уровне исполнительной власти России продолжаются процессы формирования характера  и содержания административных межведомственных отношений.

 К 9 вопросу  Обеспечение информационной открытости власти

Обеспечение информационной открытости власти – самостоятельная  задача в рамках административной реформы. Ее решение не только позволит добиться своевременного информирования граждан  и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит  постоянный контроль за деятельностью  власти. Для этого необходимо: принять  немало нормативных правовых актов, основу которых составят федеральные  законы «Об обеспечении доступа  к информации о деятельности государственных  органов и органов местного самоуправления»  и «О служебной тайне»; создать  открытые и доступные информационные ресурсы государственных органов  исполнительной власти и обеспечить их постоянный мониторинг на предмет  полноты и транспарентности.

Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг

Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг  служит цели гарантирования получения  гражданином услуг заданного  качества в минимально необходимый  для этого срок, в условиях комфортности и доступности. Общие требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов качества, порядок компенсации  гражданам и организациям в случае оказания услуг ненадлежащего качества, порядок разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, принципы их финансирования должны быть закреплены в федеральном законе «О стандартах качества государственных услуг», а  стандарты качества конкретных государственных  услуг – утверждены актами Правительства  РФ.

13. Взаимосвязь реформ государственного управления

Реформа государственной  службы началась в 2003 г., раньше других реформ в сфере государственного управления. Реформирование государственной  службы, наряду с проводимыми в  стране административной, судебно-правовой, правоохранительной, военной, образовательной  реформами, рассматривается как  приоритетное направление в области  современного государственного строительства.

С начала нынешнего столетия в Российской Федерации началась масштабная работа по реформированию сложившегося с середины 1990-х гг. института государственной службы.

Реформирование государственной  службы Российской Федерации осуществляется для повышения эффективности  государственного управления, формирования и развития системы государственной  службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования  кадрового состава государственных  органов Российской Федерации.

Государственная служба Российской Федерации – важнейший инструмент проводимых в обществе и государстве  преобразований, связанных с развитием  экономики, социальной сферы, укреплением  исполнительной вертикали, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан.

Следует отметить, что Концепцией реформирования системы государственной  службы Российской Федерации было впервые  констатировано отсутствие в Российской Федерации целостной и комплексной  системы правового обеспечения  государственной службы на федеральном  уровне и на уровне субъектов РФ, что обусловлено следующими основными  обстоятельствами: 1) действующее законодательство РФ о государственной службе внутренне  противоречиво, поскольку правовые основы видов федеральной государственной  службы урегулированы различными законодательными актами РФ, которые не соответствуют  друг другу; 2) в субъектах РФ по вопросам государственной службы приняты  различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству РФ; 3) в целом, законодательство РФ о государственной службе характеризуется  неполным законодательным регулированием государственно-служебных отношений.

Такие весьма критические  выводы, имеющие тем не менее объективный  характер, потребовали принятия мер  комплексного характера по изменению  сложившейся ситуации, что нашло  весьма оперативное выражение в  законодательстве РФ.

Для решения задачи реформирования государственной службы Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 была утверждена федеральная программа «Реформирование  государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)». Целью Программы  является повышение эффективности  государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация  затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения  государственной службы. Безусловно, что для достижения данной цели необходимо, прежде всего, решить задачу оптимального организационно-правового обеспечения  государственной службы. В этой связи  названным Указом Президента РФ установлено, что одним из главных направлений  реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной  службы Российской Федерации, которая  в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную  службу задач и функций в соответствии с Конституцией и общепризнанными  принципами и нормами международного права.

Федеральной программой констатирована необходимость разработки и принятия ряда приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов (о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о муниципальной службе и др.). Как предполагается, эти законодательные и нормативные правовые акты в комплексном действии должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.

На современном  этапе формирования системы управления государственной службой Российской Федерации необходимо предложить и  реализовать оптимальную модель управления. Должны быть сформулированы альтернативные модели, показаны их преимущества и недостатки, возможности реализации в российских условиях. Из альтернативных моделей следует выбрать наиболее оптимальную. Оптимальная модель, во-первых, должна основываться на положениях нового законодательства о государственной  службе Российской Федерации. Во-вторых, данная модель должна сообразовываться с иными направлениями административной реформы и новой системой и  структурой федеральных органов  исполнительной власти, принятой в  соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и  структуре федеральных органов  исполнительной власти». Серьезным  препятствием к внедрению новых  механизмов государственной службы стали ограничения, связанные с  неразвитостью других элементов  результативного государственного управления (бюджетного планирования, технологий эффективного исполнения функций, порядком планирования и оценки деятельности органов исполнительной власти и  их подразделений).

Служебные контракты, установленные  в рамках реформы государственной  службы, например, требуют четких показателей  результативности работы государственных  служащих. Эти показатели, в свою очередь, могут быть получены лишь с  учетом целей, задач, индикаторов деятельности государственного органа в целом, его  подразделений. Если таких индикаторов  нет, то индивидуальные показатели результативности будут субъективны, их не удастся  сбалансировать ни с фондом оплаты труда, ни с показателями деятельности смежных подразделений, органа в  целом.