Сущность государственного управления

В России в настоящее время  складывается суперпрезидентский тип республики, об этом, в том числе, свидетельствует наличие при Президенте РФ органов, краткая характеристика которых представлена ниже.

Конституционным органом, который  осуществляет подготовку президентских  решений по вопросам стратегии развития России, по вопросам проведения единой государственной политики в области  обеспечения национальной безопасности, является Совет Безопасности РФ. Правовая основа его деятельности – федеральное  законодательство, Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении  Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании  утратившими силу отдельных актов  Президента Российской Федерации», иные правовые акты Президента РФ.

Широкий спектр функций и  задач этого органа сводится к  работе в двух направлениях – формирование стратегии внутренней и внешней  политики государства и стратегии  политики национальной безопасности. В состав Совета Безопасности РФ входят: Председатель (по должности им является Президент РФ), который руководит  его работой; Секретарь (входит в  число постоянных членов); постоянные члены и члены, включение и  исключение которых из состава осуществляет Президент РФ. Основная форма деятельности – заседания; решения принимаются  постоянными членами простым  большинством от их общего числа, оформляются  протоколом заседания и вступают в силу после утверждения Председателем  Совета Безопасности РФ. Оперативность  в обсуждении вопросов национальной безопасности – неотъемлемый элемент  эффективного государства. Другая форма  деятельности Совета – совещания. Оперативные  совещания проводятся Председателем  Совета с его постоянными членами, как правило, один раз в неделю. Проведение совещаний по стратегическому  планированию является прерогативой Секретаря  Совета с постоянными членами  и членами Совета. Основными рабочими органами являются межведомственные комиссии: постоянные, создаваемые по функциональному  или региональному признаку, и  временные, создаваемые в целях  подготовки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, актуальным проблемам  правопорядка в обществе и государстве  и пр. Персональный состав комиссий по представлению руководителей  федеральных органов исполнительной власти утверждается Секретарем Совета. Персональный состав Совета Безопасности РФ утверждается Указом Президента РФ.

Новый порядок формирования верхней палаты российского парламента инициировал поиск путей участия  глав российских регионов в разработке государственной политики, что привело  к созданию нового органа при Президенте РФ – Государственного Совета РФ. Это  совещательный орган, содействующий  реализации полномочий главы государства  по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Основания его формирования: ст. 80 и 85 Конституции, предложения обеих  палат Федерального Собрания РФ. Правовые основы деятельности – федеральное  законодательство, Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном  Совете Российской Федерации», указы  и распоряжения Президента РФ. В  состав Госсовета входят высшие должностные  лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и являющийся председателем  Президент РФ. Решение оперативных  вопросов возлагается на Президиум  Госсовета (семь членов). Форма деятельности Госсовета РФ – заседания, которые  проводятся не реже одного раза в три  месяца и являются правомочными при  присутствии большинства от общего числа членов. Госсовет наделен правом создания временных и постоянных рабочих групп, правом привлечения  ученых и специалистов, в том числе  на договорной основе. Решения Госсовета носят рекомендательный характер, оформляются протоколом, при необходимости указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ либо вносятся в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы Президента РФ. Обязанности секретаря Госсовета, не входящего в его состав, возлагаются Руководителем Администрации Президента РФ на одного из помощников Президента РФ. В целом, выполняемые Госсоветом РФ задачи позволяют выделить этот орган в качестве субъекта государственной политики и одного из способов ее формирования.

В последнее десятилетие  в России активно развивается  практика института представительства  Президента РФ на различных уровнях  государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители  Президента РФ осуществляют деятельность в Высших Судах РФ, в палатах  Федерального Собрания РФ, представляя  интересы Президента РФ и способствуя  осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ функционирует и в  федеральных округах, сформированных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном  округе».

При полномочных представителях Президента РФ в целях обеспечения  согласованного функционирования и  взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, повышения эффективности института  представительства, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных  представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах», функционируют совещательные органы – советы (за исключением Южного федерального округа). Членами совета по должности являются: высшие должностные  лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, входящих в состав федерального округа; представитель  Министерства регионального развития РФ (по решению Минрегиона России); заместитель Генерального прокурора РФ по федеральному округу (по согласованию); могут входить иные лица. Персональный состав совета по предложению полпреда утверждается Руководителем Администрации Президента РФ.

Рабочим аппаратом  Президента РФ является Администрация  Президента РФ – это государственный орган, сформированный в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции в целях обеспечения деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением его решений на основании Указа Президента РФ от б апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», иными указами и распоряжениями Президента РФ. Состав Администрации представлен обширным кругом должностных лиц и структурных подразделений.

Федеральное Собрание РФ как высший законодательный орган выполняет функции представительства интересов граждан и собственно законодательствование.

Российский парламент  – двухпалатный государственный  орган.

Верхняя палата –  Совет Федерации – постоянно действующий орган, в состав которого входят по два представителя от каждого субъекта РФ: назначение выборов Президента РФ и его отрешение от должности; утверждение границ между субъектами Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ (по представлению Президента РФ), заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Высших судов РФ (по представлению Президента РФ); утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положений на территории страны или отдельных ее частях.

Нижняя палата Федерального Собрания РФ – Государственная  Дума, состоит из 450 депутатов, избирается сроком на четыре года, вопросы одобрения предложенной Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; назначение на должность и освобождение от нее Председателя ЦБ РФ, председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека.

Палаты российского  парламента являются основными субъектами законодательного процесса: Государственная  Дума принимает федеральные конституционные  и федеральные законы, Совет Федерации  одобряет или не одобряет их. Для решения разногласий между палатами конституционно предусмотрена возможность создания согласительной комиссии. Под принятым федеральным законом понимается закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации в порядке, установленном Конституцией. Такой закон направляется на подпись Президенту РФ.

Правительство РФ и система федеральных органов  исполнительной власти

Исполнительная власть часто  именуется административной властью, так как представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной  системой соподчиненных друг другу  государственных органов.

Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ – коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти России. Правовые основы деятельности Правительства РФ – Конституция, Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом  РФ Председатель Правительства РФ (с  согласия Госдумы), его заместители  и федеральные министры (по предложению  Председателя Правительства РФ).

Общие полномочия Правительства РФ включают: разработку, представление в Государственную Думу и исполнение федерального бюджета; организацию процесса реализации внутренней и внешней политики РФ; регулирование социально-экономической сферы; осуществление управления федеральной собственностью; координацию и контроль деятельности органов системы исполнительной власти; формирование и реализацию целевых программ и т. д. Правительство РФ имеет специальные полномочия в каждой сфере жизнедеятельности общества; издает правовые акты (постановления, распоряжения), обязательные для исполнения на территории страны, которые могут быть отменены Президентом РФ в случае противоречия Конституции и действующему законодательству. Форма деятельности – заседания, проводятся не реже одного раза в месяц. Правительство РФ информирует граждан о вопросах, рассмотренных на заседаниях, о принятых решениях через СМИ. Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Правительства РФ, работающий в режиме заседаний.

Федеральное министерство координирует и контролирует деятельность подведомственных ему агентств и служб и возглавляется  входящим в состав Правительства  РФ федеральным министром; федеральная  служба, федеральное агентство возглавляется  руководителем (директором). Структура  федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры  федеральных органов исполнительной власти» и представлена тремя  блоками органов.

5. Методология государственной политики

 Государственная политика  как процесс – целенаправленная  деятельность органов публичной  власти по решению общественных  проблем, достижению социально  значимых целей развития общества  в целом и отдельных его  сфер. В современном правовом  поле, научной литературе используются  близкие по смыслу понятия  – «государственная политика»  и «общественная политика». Государственная  политика формируется преимущественно  государством, общественная политика  предполагает участие граждан  в ее формировании и реализацию  через институты гражданского  общества. В обоих случаях политика  направлена на решение общественных  проблем, существование этих терминов  фиксирует разные подходы к  ее разработке, подтверждает, что  в современных условиях грань  между субъектами и объектами  государственной политики все  менее заметна. Государственные  и политические институты, общественные  организации, социальные группы, отдельные граждане выступают  и субъектами политики, и ее  объектами.

Содержание государственной  политики составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют  органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества. Процесс  формирования и реализации государственной  политики называется «политическим  циклом» и включает несколько  этапов. Содержание первого этапа (инициирование  политики) составляют анализ ситуации, выбор приоритетных общественных проблем, принятие решения о разработке политики в конфликтной сфере, определение  основных ее целей и направлений. Второй этап (разработка политики) включает разработку целевых программ, их согласование, принятие официального документа о  политике/программе с определением источников финансирования. На третьем  этапе (выполнение политики) происходит непосредственная реализация политики/программы, осуществляется мониторинг и контроль. Четвертый этап (оценка политики) составляют оценка результатов и последствий.

Мировой опыт свидетельствует  о существовании различных моделей  разработки государственной политики.

1. Модель «сверху – вниз» предполагает, что государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни – пассивные исполнители политики.

2. Модель «снизу – вверх» предполагает, что формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов.

3. «Централизованная модель» предполагает, что политика формируется и реализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения.

4. «Демократическая модель» предполагает, что при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных объединений.

Ни одна из основных моделей  разработки государственной политики не встречается в «чистом» виде; на практике для решения различных  по масштабу и характеру проблем  применяются различные подходы  к решению проблем или стили  формирования государственной политики.

1. Перспективный подход  – планированию и реализации  политики предшествует анализ  тенденций и прогнозирование  развития ситуации («работа на  опережение»).

2. Реагирующий подход  – конкретные действия по разработке  и реализации политики начинаются  после того, как проблема приобрела  определенный масштаб.

3. Рациональный подход  основан на использовании экономико-математических  методов и принципа рациональности.

4. Антикризисный подход  – все усилия субъектов политики  направлены на преодоление критической  ситуации.

Независимо от типа и модели государственной политики, от того, какой подход к решению проблем  лежит в ее основе, государственная политика должна удовлетворять определенным показателям: реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами; должна быть эффективной и результативной; должна пользоваться доверием населения.

6. Процесс реализации государственной политики

Государственная политика есть преобразование политических целей  в государственные программы  и практические действия по достижению соответствующих результатов.