Сущность государственного управления

Конфедерация объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и др.). Конфедерацию нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет.

Основные признаки конфедерации: 1) отсутствие единой территории; 2) неограниченное право выхода из союза; 3) центральное  правительство зависит от правительств независимых государств, поскольку  содержится на их средства; 4) финансовые средства на общие цели, единую политику формируются из взносов членов союза; 5) вооруженные силы конфедерации находятся  под общим командованием; 6) общая  согласованная международная политика не исключает самостоятельной позиции  членов конфедерации в конкретных вопросах; 7) юридически все члены равноправны, но реально приоритетную роль в конфедерации играет государство с более высоким  военно-экономическим потенциалом.

Конфедерации обычно недолговечны – они либо распадаются, либо трансформируются в федерацию. Однако принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором современных интеграционных процессов (в развитии Европейского союза, стран СНГ и т. д.).

17. Современный федерализм: понятие, принципы, признаки, критерии

Федерализм – это система  основных признаков и принципов  определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как  федерации в целом, так и ее субъектов.

К сущностным признакам федерализма  относятся: 1) государствоподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц – субъектов федераций; 2) конституционное разграничение компетенций между субъектами и центром; 3) недопустимость изменений границ без согласия субъектов; 4) территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т. д.) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны; 5) субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации); 6) субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и законами; 7) субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и законодательству; 8) в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации; 9) гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации; 10) законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации; 11) субъекты не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений; 12) федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя – является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

К основным принципам  федерализма относятся: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, которые обеспечивают его безопасное существование и функционирование.

Формы федерации отражают варианты взаимоотношений между  федеральной властью и субъектами федерации.

Принято считать, что федеративные государства должны соответствовать  следующим условным критериям: 1) федеральное  правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением  внешней политики; 2) государства  – субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем  порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией); 3) федеральное  правительство может использовать свою власть независимо от государств – членов федерации и проводить  свою волю без их прямого одобрения; 4) никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию  без одобрения государств – членов федерации; 5) федеральное правительство  неправомочно в одностороннем порядке  изменить границы субъектов федерации; 6) государственная власть разделена  между федеральным правительством и правительствами государств –  субъектов федерации; 7) определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами-членами; 8) главный законодательный орган страны должен быть бика-меральным, а государства – субъекты федерации должны иметь равное представительство, по крайней мере в одной из его палат; 9) суд должен быть организован по дуальному принципу: каждый уровень имеет свои суды для обеспечения действенности законов; 10) федеральный суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств – членов федерации.

18. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма

Основы конституционного строя Российской Федерации характеризуют  Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской  формой правления.

Согласно ст. 5 Конституции  «Российская Федерация состоит  из республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации». В  связи с этим при рассмотрении проблем политико-территориального устройства республики нередко называют национально-государственными образованиями; края, области, города федерального значения – административно-территориальными образованиями; автономную область  и автономные округа – национально-территориальными образованиями. Такая характеристика вызвана тем, что политико-территориальное  устройство современной России основано на двух взаимосвязанных принципах  – национально-территориальном  и территориальном.

Равноправность  субъектов РФ не может быть поставлена под сомнение и в связи с тем, что в Конституции вслед за упоминанием республик в скобках помещено слово «государство», а также потому, что Основные Законы российских республик называются конституциями, тогда как в других субъектах они именуются уставами.

Конституция (ч. 3 ст. 5) подчеркивает, что в основе федеративного устройства России лежит примат ее государственной целостности, единство государственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция признала разнообразие национальной, демографической, географической, коммуникативной, бытовой и иной специфики субъектов Федерации и предоставила возможность конституционного (уставного) регулирования общественных отношений в пределах каждого субъекта РФ.

Единообразие  применения принципов территориально-политического  устройства Российской Федерации гарантирует  на всей ее территории независимо от названия субъекта Федерации (республика, край, область и т. п.) развитие местного самоуправления. Эта форма народовластия может учитывать исторические, национальные и культурные особенности, сложившиеся на территории того или иного субъекта РФ, но политические принципы организации местной власти остаются едиными для всех субъектов.

Федеративное устройство России основано не только на ее государственной  целостности и единстве системы  государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских народов.

Принцип равноправия народов  подтверждается ст. 6 Конституции, где  признаются равные права и свободы  людей независимо от их местожительства, их принадлежности к национально-государственному или административно-территориальному образованию. Все народы равноправны  независимо от их численности и уровня развития. Существует взаимосвязь между  правами и свободами личности и правами и свободами народов. Не может быть свободным тот народ, в котором подавляются права  человека, как не может чувствовать  себя свободным человек, если попираются права его народа.

Закрепление в Конституции  получил принцип самоопределения  народов. Невозможно представить организацию  государственной власти и системы  государственного управления, демократическую  и республиканскую формы правления  в масштабах национального государства  без принципа политического представительства. Основным инструментом реализации принципа представительства являются политические партии и выборы. Большинство государственных  институтов, принимающих ключевые для  государства и общества решения, имеющие жизненно важное значение для  граждан, организуются в результате периодически проводимых выборов.

Особенность современного российского федерализма заключается  в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала.

Особенность современного российского  федерализма состоит в том, что  это – сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления  в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально  российский федерализм берет свое начало с октября 1917 г., его реальное становление  и развитие началось лишь с последнего десятилетия XX в.

Одной из особенностей российского  федерализма является то, что Российская Федерация – самая большая  в мире федерация. Большое количество субъектов создают проблему управляемости. Теория управления определяет масштаб  управляемости в пределах 9—13 объектов. Происходящий сегодня процесс объединения  субъектов РФ как способ решения  данной проблемы пока не дал конкретных результатов.

Российская Федерация  – асимметричная федерация, допускает  разнохарактерный статус, политическое, государственно-правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов  РФ были заложены разные начала: одни формировались  по национальному признаку и стали  республиками, другие – по территориальному – края, области, города Москва и  Санкт-Петербург, третьи – по смешанному, национально-территориальному – автономная область и автономный округ. Так  установилось три модели конституционного устройства субъектов РФ. Конституция  исходила из Федеративного Договора и закрепила его компромиссные  положения: с одной стороны, равноправие  всех субъектов между собой и  во взаимоотношениях с органами государственной  власти, с другой стороны – подтвердила  разнообразие социально-политических статусов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 66 Конституции  статус республики определяется Конституцией и Конституцией Республики.

Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов – их двойная  правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного регулирования.

19. Этапы развития федеративных отношений

Первый этап – 1991—1993 гг. Он характеризуется развитием тенденции децентрализации и стремлением выйти из состава Российской Федерации ряда субъектов РФ. Определенной формой компромисса центральной и региональной власти явились Федеративные договоры от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. После их подписания началось активное реформирование исполнительной вертикали власти, ее централизация и подчинение Президенту РФ. Был учрежден институт представителей Президента в субъектах РФ в целях координации деятельности федеральных и региональных властных структур. Этот этап завершился роспуском Верховного Совета, что привело к острому противоборству и дестабилизации ситуации в стране.

Второй этап – 12 декабря 1993 г. Началом данного этапа явилось принятие Конституции, которая создала рамочные основы для взаимодействия властей. Особенностью данного этапа является несовершенство законодательного регулирования взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. В этих условиях субъекты РФ самостоятельно определяют свои системы государственной власти и политические режимы (парламентский, президентский), выстраивают взаимоотношения с федеральным центром. Уступки Центра наиболее влиятельным в политическом отношении субъектам Федерации (Татарстан) способствуют стабилизации ситуации в стране.

Третий этап – 15 февраля 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Четвертый этап —конец 1994 г. Массовое подписание Федеративных договоров. В эти годы прошли выборы губернаторов, и регионы получили значительную независимость от Центра. Данный этап характеризуется новой волной децентрализации. В условиях определенной разбалансированности федерально-региональных взаимоотношений широкое распространение получила практика заключения двухсторонних договоров и соглашений между федеральным Центром и субъектами РФ. Она в определенной степени компенсировала несовершенство законодательной базы федерально-регионального взаимодействия, сняла напряжение и обеспечила определенный уровень стабилизации отношений федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем усугубилась проблема асимметрии федеративных отношений.

Пятый этап – 1999 г. – принятие Федерального закона от б октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ), установившего общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о таком разграничении между органами государственной власти субъектов РФ и федеральным центром, который обязал субъекты РФ до 21 июня 2002 г. привести тексты договоров в соответствие с Конституцией.

Шестой этап начался  в 2000 г. и ознаменовался изменением порядка формирования верхней палаты федерального парламента – Совета Федерации Федерального Собрания РФ, созданием института федеративных округов, реорганизацией института полномочных представителей президента в регионах, а также созданием Государственного совета РФ.