Реализация теории разделения властей в России

Как уже отмечалось, Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод в порядке конкретного нормоконтроля, воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, но только в тех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Как правило, предметом конституционной проверки являются не законодательные акты целиком, а лишь отдельные статьи, части, пункты или положения статей закона, которые, по мнению заявителя, нарушают его конституционные права и свободы⁵⁵.

В большинстве случаев  Конституционный Суд Российской Федерации признает неконституционными полностью или частично оспоренные положения законов (кодексов), защитив конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом, право на судебную защиту, права потерпевших от злоупотреблений властью, трудовые, жилищные права, права в налоговых правоотношениях, право на свободу передвижения и выбор местожительства и др⁵⁶.

В истории России это  уникальное явление, так как впервые  на конституционном уровне закреплено право каждого вступать в спор с государством в лице законодателя, инициируя судебную оценку конституционности правовых актов других ветвей власти.

Глава 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Конституционно-правовые основы реализации принципа разделения властей в Российской Федерации

Понятие «региональная система разделения властей» появилось в научной литературе сравнительно недавно и встречается в исследованиях следующих ученых: К.А. Ишекова⁵⁷, В.В. Гончарова ⁵⁸, С.М. Жилина⁵⁹, И.А. Мальцева⁶⁰ и др. Система разделения властей в субъектах Российской Федерации рассматривается ими в аспектах изучения ее становления, развития, практических проблем ее функционирования, а также структуры и особенностей ее строения на уровне региона.

Региональная система  разделения властей не является обособленной совокупностью элементов, а играет роль «системы внутри системы». Различные уровни взаимосвязей элементов единой системы разделения властей создают необходимость ее деления на две подсистемы: федерального и регионального уровней. Конституционной основой самостоятельности каждой из систем является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В модели регионального разделения властей нач. – сер. 1990-х гг. выделяются следующие характерные тенденции:⁶¹ существенное федеральное воздействие на систему организации и деятельности органов государственной власти в субъектах, не имевших статуса национально-государственного образования; значительная самостоятельность республик в вопросах учреждения органов власти и реализации разделения властей; перевес полномочий в системе сдержек и противовесов в пользу представительной власти субъектов; частичное возложение на государственные органы функций, не свойственных той ветви власти, к которой они относились; слабое развитие и неоднородное применение института конституционного контроля и конституционно-правовой ответственности региональных органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации 1993 г. прямо не провозгласила разделение властей региональных органов государственной власти в качестве принципа их организации и деятельности. Потребовались разъяснения норм федеральной Конституции Конституционным Судом России, который в ряде своих решений подчеркнул, что разделение властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. И только Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ⁶² создал необходимую законодательную базу для организации системы региональных органов государственной власти. Это событие положило начало второму периоду реализации разделения властей в российских регионах. Данный период продолжался до декабря 2004 г.

Главные компоненты разделения властей - самостоятельность органов власти и их взаимодействие реализовывались в основном в пределах самих субъектов при минимальном участии федерального центра. Центральные органы власти оказывали преимущественно нормативно-правовое, регулятивное воздействие на организацию региональной власти.

Автономия региональной законодательной (представительной) власти в данный период обеспечивалась формированием депутатского корпуса населением субъектов по избирательной системе, установленной самими субъектами Российской Федерации. Согласно федеральному законодательству субъектам Российской Федерации при установлении избирательной системы был предоставлен максимально широкий выбор: от мажоритарной до пропорциональной.

Позиции законодательной власти в системе сдержек и противовесов были достаточно сильны и относительно свободны от федерального влияния. Региональные парламенты имели определенные преференции в сфере реализации учредительных и кадровых полномочий. Например, назначение даты выборов руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта производилось на основании постановления регионального парламента. При этом взаимное право назначения даты выборов в законодательные органы у руководителя органов исполнительной власти отсутствовало.

При этом учредительные полномочия законодательных органов уравновешивались мерами конституционно-правовой ответственности, реализуемой в их отношении органами исполнительной и судебной власти соответствующего субъекта.

Независимое положение  руководителя высшего исполнительного  органа субъекта также характеризовалось  тем, что он избирался на должность населением, самостоятельно определял перечень органов, относящихся к соответствующей ветви власти. Кроме того, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» президент республики, губернатор, глава администрации иного субъекта формировал высший орган исполнительной власти, организация которого в субъектах отличалась разнообразием.

Действенным инструментом механизма сдержек и противовесов того периода стал институт конституционно-правовой ответственности, который был также зафиксирован в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вплоть до декабря 2004 г. было закреплено право регионального парламента выразить недоверие высшему должностному лицу соответствующего субъекта Российской Федерации, что влекло за собой его немедленную отставку. Кроме того, привлечение к конституционной ответственности главы региональной исполнительной власти было возможно по инициативе избирателей, если такой механизм предусматривался основным законом субъекта. Полномочия Президента России в сфере применения мер ответственности по отношению к высшему должностному лицу субъекта были достаточно скромными.

Активную роль в применении конституционно-правовой ответственности  сыграли суды регионального уровня, прежде всего конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. При отсутствии таковых решение вопросов о спорах между органами власти о применении мер конституционной ответственности осуществлялось федеральными судами общей юрисдикции.

Таким образом, с конца 1990-х гг. и до декабря 2004 г. субъекты Российской Федерации обладали значительной автономией в строительстве системы разделения властей. Характерно, что самостоятельность субъектов в организации органов власти реализовывалась на фоне унификации законодательства. Были установлены широкие возможности применения мер конституционной ответственности в пределах системы власти субъектов Российской Федерации. Развитию регионального принципа разделения властей в тот период способствовали концептуальные решения Конституционного Суда Российской Федерации.

С декабря 2004 г. система  разделения властей в субъектах  подверглась существенным преобразованиям. Некоторые элементы автономии регионов в вопросах реализации разделения властей сохранились, но отдельные позиции самостоятельности были утрачены. Значительный рост федерального воздействия затронул важнейшие характеристики организации органов государственной власти субъектов, а также специфику их взаимодействия.

Региональная  система разделения властей сегодня  представляет собой совокупность элементов, характеризующих образуемых на основе конституционного принципа разделения властей взаимосвязи органов государственной власти субъектов Российской Федерации различной компетенции.

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации наряду с законодательными (представительными) органами и иными органами власти, учреждаемыми в соответствии с конституцией (уставом), входят в единую систему региональных органов государственной власти. При этом исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, характеризуемой наличием системы органов, призванных выполнять функции государства по управлению делами общества, и имеющей публичный характер.⁶³

Высшее должностное  лицо субъекта Российской Федерации определяется как элемент системы исполнительной власти. В регионах на современном этапе в основном практикуется совмещение постов высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти. Анализ конституций и других законодательных актов регионального уровня позволяет утверждать, что даже в тех субъектах, где рассматриваемое должностное лицо конституируется как глава государства, оно одновременно возглавляет либо руководит высшим органом исполнительной власти субъекта, как, в том числе, и в Ростовской области.

Самостоятельность главы  исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивается его финансовой, организационной, функциональной независимостью. Финансирование деятельности президента, губернатора субъекта осуществляется за счет средств регионального бюджета. Высшее должностное лицо имеет право на представительские расходы в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете региона. Организационное, правовое, информационно-аналитическое, материально-техническое и иное обеспечение его деятельности осуществляется аппаратом высшего должностного лица или аппаратом высшего органа исполнительной власти субъекта. Организационная автономия обеспечивается тем, что положение об аппарате утверждает само высшее должностное лицо; первые лица аппарата назначаются на должность и освобождаются от должности также главой исполнительной власти региона.

Самостоятельность высшего должностного лица в системе разделения властей традиционно можно оценить по способу приобретения полномочий, неприкосновенности, недопустимости замещения иных должностей, срока действия полномочий, порядка досрочного прекращения его полномочий.

В июне 2012 г. вступили в силу изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которыми губернаторы субъектов Российской Федерации избираются непосредственно гражданами из числа кандидатов, поддержанных депутатами представительных органов и главами муниципальных образований⁶⁴.

Эта реформа явилась  реальным шагом к либерализации  как всей политической системы, так  и федеративных отношений в России. При отсутствии широкой практики применения, о ее результатах говорить еще очень рано, однако эта мера имеет огромное значение для развития федеративных отношений.⁶⁵

Механизм реализации старого порядка предполагал  одностороннее воздействие федерального центра на систему разделения властей  в регионах. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации назначалось  на данную должность путем одобрения Президентом Российской Федерации кандидатуры, предложенной представительным (законодательным) органом власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим существовала тенденция к перевесу полномочий в учредительной сфере и сфере реализации сдержек и противовесов в пользу Президента и руководителя региональных органов исполнительной власти.

Сегодня кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации выдвигаются политическими партиями из числа членов данной партии, а также лиц, не являющихся членами данной или иной партии. Также предоставляется право самовыдвижения кандидатов на указанную должность, если это будет предусмотрено соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения.

Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации путем проставления подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления.

В апреле 2013 г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 02 апреля 2013 г. № 30-ФЗ⁶⁶, устанавливающий, что конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо этого субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидаты на должность  высшего должностного лица представляются в законодательный орган соответствующего субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации по предложениям политических партий, представленных в этом законодательном органе, а также в Государственной Думе ФС Российской Федерации.