Реализация теории разделения властей в России

В новом составе Правительства  Российской Федерации эти должности совмещены в лице заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина, одновременно являющегося полномочным представителем Президента в Северо-Кавказском федеральном округе, и федерального министра В.И. Ишаева, назначенного полпредом Президента в Дальневосточном федеральном округе.

Подобная ситуация не в полной мере согласовывается с самостоятельностью Правительства России, названного Конституционным Судом институциональным элементом конституционного строя Российской Федерации.³⁴ Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах входят в состав президентской Администрации и в этом качестве всецело подчиняются главе государства.

Разделение властей (при единстве государственной власти) необходимо именно для того, чтобы через систему «сдержек и противовесов» создать тот баланс, при котором ни одна ветвь власти не может возвыситься над другой. В ином случае органы государственной власти, по сути, теряют свою независимость и самостоятельность, стирается специфичность форм, методов и процедур их деятельности. Как отмечает А.В. Мартынов на примере Российского государства, широкое использование Президентом Российской Федерации контрольных полномочий приводит к тому, что контрольная деятельность высшего должностного лица распространяется на все органы и должностные лица, а это означает полную подчиненность последних контролирующему субъекту.³⁵

С учетом такого подхода,  по мнению Н.В. Мельникова, автоматически произойдет централизация всех ветвей власти, и основой тому могут стать положения части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Контрольные же полномочия конституционно закрепленных ветвей власти, возможность их проникновения друг в друга создаются именно для установления баланса властных полномочий, прежде всего, в целях исключения возможности подавления одной ветви власти другой³⁶.

 2.3. Конституционно-правовой статус органов законодательной власти в Российской Федерации

Согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Как и предыдущие Конституции России, действующая Конституция Российской Федерации закрепляет двухпалатную структуру парламента - Федеральное Собрание состоит их Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов (ст. 95 Конституции Российской Федерации).

Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов  депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.³⁷

Закрепленная в Конституции Российской Федерации двухпалатная структура Федерального Собрания исходит из федеративного государственного устройства государства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации. В основе отношений между палатами Федерального Собрания - принцип верхней и нижней палаты. Совет Федерации считается верхней, Государственная Дума - нижней палатой. Палаты самостоятельны. Само понятие верхней и нижней палат связано с законодательным процессом. Движение законопроекта начинается как бы «снизу» и идет «вверх». Поскольку первой должна рассматривать законопроекты Государственная Дума, ее и именуют нижней палатой. Поскольку далее принятый ею закон поступает в Совет Федерации, ее называют верхней палатой. Каждая палата имеет свою структуру, Регламенты работы.

Наличие в структуре  Федерального Собрания двух палат - Совета Федерации и Государственной  Думы; выборность депутатов Государственной  Думы и принцип представительства  от субъектов Российской Федерации при формировании Совета Федерации; различия в компетенции палат; система комитетов и комиссий как Государственной Думы, так и Совета Федерации, - эти и другие существенные моменты характеризуют специфику организационно - структурного построения, а также компетенции российского парламента.

Вследствие двухпалатной структуры, в силу специфических  задач и функций Совета Федерации  и Государственной Думы проявляются  особенности компетенции каждой из палат.

К ведению Совета Федерации относятся:

- утверждение изменения  границ между субъектами Российской Федерации;

- утверждение указа  Президента Российской Федерации о введении военного положения;

- утверждение указа  Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

- назначение выборов  Президента Российской Федерации;

- отрешение Президента Российской Федерации от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

- назначение и освобождение  от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (ст. 102 Конституции российской Федерации).

К ведению Государственной  Думы отнесены несколько иные, чрезвычайно  важные вопросы государственной  жизни. При этом, вопросы исключительного ведения Государственной Думы, установленные в ст. 103 Конституции Российской Федерации, являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. К ним относятся:

- дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

- решение вопроса  о доверии Правительству Российской Федерации;

- назначение на должность  и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

- назначение на должность  и освобождение от должности  Председателя Счетной палаты  и половины состава ее аудиторов; 

- назначение на должность  и освобождение от должности  Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения  против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности»;

- принятие постановлений  по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, которые принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией;

- решение вопроса о  доверии Правительству, что является юридической формой ответственности Правительства перед парламентом. При этом выражение Государственной Думой недоверия Правительству не влечет обязанности Президента принять решение об отставке Правительства;

- назначение на должность  и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, который назначается ею на срок, установленный федеральным конституционным законом об Уполномоченном по правам человека.;

- назначение и освобождение  от должности председателя Счетной  палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов;

- рассмотрение вопросов, связанных со взаимоотношениями  Государственной Думы и Центральным  Банком Российской Федерации;

- внесение предложения  о выдвижении обвинения против  Президента России для отрешения  его от должности, которое может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. В предложении должны быть конкретные указания на признаки преступления, предусмотренные ст. 93 Конституции России, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации (ст. 176 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). В соответствии со статьей 177 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента России признаков преступления. Специально созданная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента Российской Федерации обвинения и большинством голосов принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения. По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности или об отказе в выдвижении обвинения против Президента, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

Взаимоотношений парламента с иными органами власти определены в            ч. 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации и Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты назначают на должность и освобождают от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента Российской Федерации от должности (ст. 93, 102, 103 Конституции Российской Федерации). Принадлежащее Совету Федерации и некоторым его членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции Российской Федерации) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции Российской Федерации).

Принятые Государственной Думой  федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного Закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон должен быть вновь рассмотрен нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации).

Основанием взаимодействия палат  парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции, принятие федеральных конституционных законов, рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции.

Таким образом, представительная (законодательная) ветвь власти - ведущая в трех ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.³⁸

Большинство отечественных конституционалистов  придерживаются точки зрения, согласно которой главная функция парламента в системе разделения властей  заключается в осуществлении  законодательной власти³⁹. Кроме того, как указывает Е.В. Коврякова, парламент осуществляет наблюдение и проверку деятельности органов исполнительной власти в целях выявления ее неправомерности или неэффективности.⁴⁰

В то же время в юридической литературе можно встретить мнение, согласно которому важнейшей функцией парламента является функция представительная. Так, Д.В. Малкин пишет: «Представительная функция парламента превалирует над другими его функциями и проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности. Не подвергая сомнению значимость законодательной функции, как и любой другой, следует признать, что представительная функция является основой основ»⁴¹. Однако значительная часть исследователей в нашей стране полагают, что ведущими функциями парламента выступают законодательная, представительная и контрольная⁴².

Указанные функции присущи и  законодательным (представительным) органам  государственной власти субъектов  Российской Федерации. При этом законодательная и представительная функции отражены в названии данных органов, установленном в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 66) и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». О важности контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации свидетельствует то обстоятельство, что необходимые для ее осуществления контрольные полномочия указаны в ст. 5 названного Федерального закона в ряду основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.