Реализация теории разделения властей в России

Важное значение имеют предусмотренные ст. 83 Конституции Российской Федерации полномочия главы государства по формированию (участию в формировании) органов государственной власти в Российской Федерации, а именно: назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации; представление Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; по предложению Председателя Правительства страны назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства России, федеральных министров; представление Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда России, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда страны, кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; назначение судей других федеральных судов; формирование Совета безопасности Российской Федерации и Администрации Президента; представление кандидатов из числа предложенных политическими партиями для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и другие.

В рамках своих функций  по обеспечению полномочий федеральной  государственной власти на всей территории Российской Федерации Президент России: создает Совет безопасности Российской Федерации; назначает своих полномочных представителей; обращается с запросом в Конституционный Суд страны о проверке конституционности правовых актов и по другим основаниям, предусмотренным Конституцией, а также в иные федеральные суды; вправе досрочно прекращать полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и др.

В пределах своей компетенции по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, утверждает военную доктрину Российской Федерации, заключает международные договоры и соглашения от имени Российской Федерации и др.

Президент Российской Федерации заключает международные, межгосударственные договоры и соглашения от имени Российской Федерации, выдает полномочия на ведение переговоров и подписание международных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации (ст. 86 Конституции России).

В рамках своих полномочий по обеспечению обороны страны и  ее безопасности, введению военного и чрезвычайного положения Президент Российской Федерации назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России, возглавляет Совет безопасности страны, является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, вводит военное и чрезвычайное положение в стране либо на ее части, единолично принимает тактические решения, вызванные чрезвычайными обстоятельствами. Президент также осуществляет функции по предоставлению гражданства, политического убежища и помилованию главы государства, осуществляет кадровую политику.

Большое значение играют установленные ст. 90 Конституции Российской Федерации функции главы государства по участию в законотворчестве и по организации подзаконного нормотворчества в целях детализации положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства: он издает указы и распоряжения, подписывает и обнародует федеральные законы, может отменять нормативно-правовые акты Правительства страны в случае их неконституционного или незаконного характера, а также вправе приостановить действие нормативно-правового акта высшего должностного лица субъекта, актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При существующей модели реализации власти в России с выраженной активной ролью Президента выделяются некоторые особенности отражения в ней принципа разделения властей.²⁸

Первая особенность - недостаточная самостоятельность  Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства. Это проявляется в полномочии Президента России отправить Правительство Российской Федерации в отставку без конкретных конституционных оснований (ст. 83, ч. 2 ст. 117 Конституции Российской Федерации), в возможности отмены главой государства постановлений и распоряжений Правительства России (ст. 115 Конституции Российской Федерации) без решения суда.

Предоставленное Президенту России ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» право руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти также нарушает самостоятельность исполнительного органа власти.

Вторая особенность  системы «сдержек и противовесов» в России - слабый механизм парламентского контроля. В целях его усиления в мае 2013 г. принят Федеральный закон «О парламентском контроле» от 07 мая 2013 г. № 77-ФЗ²⁹, который должен стать системообразующим и базовым для разрозненных до этого времени форм парламентского контроля. Подробнее о формах и эффективности парламентского контроля будет сказано позже.

Третья особенность  системы «сдержек и противовесов» в России - недостаточное участие Государственной Думы в назначении Председателя Правительства. Государственная Дума лишь рассматривает представленную Президентом кандидатуру, одобряет или отклоняет ее, при этом после трехкратного отклонения представленных кандидатур либо одной и той же кандидатуры он назначает Председателя Правительства Российской Федерации и распускает Государственную Думу.

В отличие от главы  государства Правительство Российской Федерации не обладает полномочиями по привлечению к политической ответственности региональных органов исполнительной власти либо их должностных лиц. Оно лишь уполномочено вносить предложения главе государства о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия федеральному или международному законодательству или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина.

Часть 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации также предоставляет Президенту России право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанных случаях до разрешения противоречия соответствующим судом.

Таким образом, в настоящее время имеется ряд проблем, связанных с формированием и функционированием института главы государства, соотношением полномочий и взаимодействием институтов Президента, исполнительной и законодательной (представительной) власти.

В целях сбалансированного развития всей системы государственной власти в стране, защиты прав, свобод и законных интересов граждан России необходимо совершенствование «сдержек и противовесов» в системе органов государственной власти, оптимизация института Президента Российской Федерации, его модернизация и укрепление.

2.2. Исполнительная власть в системе разделения властей

В юридической науке  исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую  ветвь государственной власти, имеющую  универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством.³⁰

Одной из основных особенностей исполнительной власти является то, что она осуществляется системой органов, находящихся в  иерархической зависимости. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти.

Согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации, система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации представлена Правительством Российской Федерации, а также федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами³¹.

В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации субъекты федерации самостоятельно учреждают органы исполнительной власти, которые, однако, при исполнении федеральных законов составляют единую систему с федеральными органами исполнительной власти. Своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе³².

Правительство Российской Федерации - орган коллегиальный, в его состав входят  Председатель Правительства  Российской Федерации, его заместители  Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры. Статус Правительства определен гл. 6 Конституции Российской Федерации, а более детально регламентирован в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти (ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), которое руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), а также в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 43 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Федеральные органы исполнительной власти могут учреждать в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения и осуществлять через них свои полномочия.

В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту Российской Федерации, однако ключевую фигуру в Правительстве - Председателя Правительства Российской Федерации - Президент назначает с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции Российской Федерации). Дальнейшее формирование Правительства Российской Федерации осуществляется также Президентом Российской Федерации, но уже по предложению назначенного Председателя Правительства Российской Федерации - в течение недели после назначения Председатель Правительства Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а после ее утверждения - конкретные кандидатуры на должности членов Правительства (ст. 112 Конституции Российской Федерации).

Освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров в соответствии с п. д ст. 83 Конституции Российской Федерации также осуществляется Президентом Российской Федерации - по личному заявлению об отставке, в случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства Российской Федерации, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в том числе и по собственному усмотрению главы государства). Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации, при этом по поручению Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации продолжает функционировать до формирования нового Правительства, а исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Такие непрерывность и преемственность  в функционировании исполнительной власти необходимы, поскольку, будучи органом общей компетенции и  обладая достаточно широкими полномочиями (ст. 114 Конституции Российской Федерации и в гл. III Закона «О Правительстве Российской Федерации»), именно Правительство Российской Федерации осуществляет государственное управление во всех основных сферах жизни общества - в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере, в сферах науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечения обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений и др.

Смешанный порядок формирования Правительства  Российской Федерации (участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации) корреспондирует с двойной ответственностью Правительства Российской Федерации (ст. 116, ст. 117 Конституции Российской Федерации). Правительство ответственно в первую очередь перед Президентом Российской Федерации - перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия, глава государства может отправить Правительство в отставку (определенного срока полномочий Правительство Российской Федерации не имеет, но очевидно, что он не может превышать срока полномочий Президента Российской Федерации; при этом ограничений по количеству переназначений одного и того же лица членом Правительства не установлено). Но и Государственная Дума по своей инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству, который может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент Российской Федерации, который может и не согласиться с выраженным Думой недоверием (более того, повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может привести к роспуску Государственной Думы). Персональный состав Правительства Российской Федерации формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных членов Правительства перед парламентом не предусмотрена.

В научных и практических кругах неоднократно ставится вопрос об усилении парламентского участия в формировании и составе Правительства России, даже о создании парламентского правительства, основанного на коалиции парламентских фракций³³.

В существующей российской правительственной практике наблюдается соединение президентских и правительственных структур. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (ч. 2            ст. 6) допускает в соответствии с указами Президента Российской Федерации возможность замещения заместителями Председателя Правительства Российской Федерации и федеральными министрами должности полномочных представителей Президента Российской Федерации федеральных округах.