Реализация теории разделения властей в России

2.3.1. Парламентский контроль как элемент системы «сдержек и противовесов» при разделении властей

Реализация контрольных  полномочий находит отражение в различных формах парламентского контроля, среди которых выделяют финансовый контроль, ежегодная отчетность Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой, парламентские слушания, парламентские расследования, депутатские вопросы и запросы, отчеты Правительства, выражение ему недоверия или отказ в доверии.

Парламентский контроль является неотъемлемой частью обеспечения народного представительства. Институт парламентского контроля включен и в правовые системы ряда стран СНГ - государств, являющихся стратегическими партнерами России, что позволяет сделать вывод о том, что институт парламентского контроля является общеправовым элементом.

В деятельности Федерального Собрания механизм парламентского контроля де-факто  и де-юре уже стал формироваться. Вошли в практику такие элементы парламентского контроля, как дача согласия Президенту Российской Федерации  на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; формирование Счетной палаты Федерального Собрания; правительственный час, депутатские запросы, назначение членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, членов совета директоров Центрального банка России и ряд других.

Одним из действенных мер к развитию парламентского контроля  стало принятие в 2005 г. Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г.                № 196-ФЗ ⁴³, а в конце 2008 года в Конституцию Российской Федерации были внесены поправки, касающиеся заслушивания Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой⁴⁴.

Значительный опыт правового регулирования  института парламентского контроля накоплен и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, в более чем 19 субъектах Российской Федерации уже приняты законы субъектов Российской Федерации о парламентском контроле или об отдельных его формах и видах.

Анализ проблемных вопросов правовых основ парламентских расследований в Российской Федерации обосновывал существующую необходимость перехода на качественно новый уровень парламентского контроля.

В целях укрепления существующего  конституционного принципа разделения властей, заключающегося в самостоятельности органов, относящихся к различным ветвям власти, их способности обеспечить механизм сдержек и противовесов в мае 2013 г. законодателем принят Федеральный закон «О парламентском контроле».

Законом определены и расширены  контрольные функции представительных органов государственной власти разных уровней, а также представительных органов муниципальных образований, дано определение понятия парламентского контроля как комплекса правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации с целью обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также контроль, осуществляемый представительными органами муниципальных образований.

Законом установлена единая система  парламентского контроля и с включением в нее в качестве составных частей деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и деятельность представительных органов муниципальных образований.

Статьей 5 Закона о парламентском контроле перечисляются формы парламентского контроля, сложившиеся в действующем законодательстве, и вводится ряд новых форм. К ним отнесены такие виды деятельности Федерального Собрания, как утверждение Советом Федерации указов Президента Российской Федерации о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения, выдвижение Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации и рассмотрение Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности, дача согласия Государственной Думой Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, рассмотрение Государственной Думой вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации, рассмотрение Государственной Думой вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности и ряда других.

Помимо этого, установлен ряд новых  форм парламентского контроля, среди  которых парламентский контроль за нормотворческой деятельностью Правительства Российской Федерации, включающий в себя процедуру направления письменного отчета федерального министра о принятых подзаконных нормативных актах по истечению трехмесячного срока с момента опубликования федерального закона, предусматривающего издание подзаконных нормативных актов.

Одним из институтов, с помощью  которого законодательная власть может  реализовать контрольные полномочия, является парламентские расследования, которые способствуют расширению контрольной функции российского парламента⁴⁵. Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет законодательному органу не только применить надзорные полномочия по конкретному факту, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и ликвидацией имеющихся нарушений, но и с устранением причин их возникновения. Тем самым эффективность расследований является важным фактором действенности осуществления законодательной власти в целом.

Тем не менее, механизм правового регулирования  расследований нельзя признать совершенным, ряд норм Закона о парламентском  расследовании препятствуют инициированию и проведению расследования, сводят его результаты к минимуму. Это не соответствует потребностям в укреплении парламентского контроля и становлении эффективного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина.

Нормы о парламентском расследовании законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации должны быть закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку предметом правового регулирования Закона о парламентском расследовании является расследование, проводимое только палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Введение парламентского расследования на уровне субъекта Российской Федерации укрепило бы контрольные полномочия регионального парламента, позволяя решать проблемы, связанные с нарушениями прав человека, носящими грубый, массовый характер в рамках конкретного региона.

 Таким образом, контрольные полномочия парламента являются объективно скудными и явно недостаточными для обеспечения действенного механизма системы «сдержек и противовесов» в организации государственной власти в Российской Федерации.

Принятием Закона о парламентском контроле объективно укреплены роль и значение Федерального Собрания Российской Федерации, как в системе ветвей власти, так и в общественно-политической жизни страны, а само формирование института парламентского контроля становится важным условием дальнейшего развития не только российского парламентаризма, но и российской государственности в целом. При этом, по-прежнему, полномочия российского парламента ограничены, нуждается в укреплении и совершенствовании институт парламентских расследований в России, необходимы дополнительные меры по усилению ответственности Правительства.

Задача состоит в  том, чтобы создать такую систему  парламентского контроля, которая станет надежной гарантией превышения правительством своих полномочий и не будет чрезмерно стеснять его, что позволит надлежащим образом проводить национальную политику.

2.4. Правовой статус и значение судебной власти в реализации российской модели разделения властей

Особую роль в системе органов государственной власти призвана играть судебная власть, имеющая, как и другие ветви власти, свою систему, основанную на трех направлениях юрисдикции - конституционной юрисдикции, общей юрисдикции и арбитражной юрисдикции (ст. 118 Конституции Российской Федерации).

Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.

К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов; Дисциплинарное судебное присутствие.

К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ⁴⁶ Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Аналогичное определение Конституционного Суда Российской Федерации содержит ст. 18 Федерального конституционного суда «О судебной системе Российской Федерации».

Статья 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Конституционное судопроизводство является формой реализации своих полномочий Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами ее субъектов. О судебной функции конституционного контроля будет сказано ниже.

Статус Конституционного Суда Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов как судебных органов закреплен законодательно в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», ч. 3 и 4 с. 3, ст. 4, ст. 18 и 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Таким образом, конституционное судопроизводство является одной из форм реализации судебной власти, что определяет его общую родовую основу с иными видами судебного процесса.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции и судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированные федеральные суды, а также дает разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд Российской Федерации возглавляет систему судов общей юрисдикции и осуществляет координацию их деятельности. В силу прямого предписания действующего законодательства Верховный Суд Российской Федерации является высшим органом по делам, отнесенным к компетенции судов общей юрисдикции, т.е. его решения являются окончательными и дальнейшему обжалованию не подлежат.

Одной из основных особенностей статуса Верховного Суда Российской Федерации выступает предоставленная ему Федеральным конституционным законом «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» от 07 февраля 2011г. № 1-ФКЗ⁴⁷ возможность рассматривать дела в качестве суда любой инстанции в соответствии с общей подсудностью. Указанное положение вытекает из предписаний ч. 2 ст. 9 указанного Закона и предусматривает, что Верховный Суд Российской Федерации в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой, апелляционной, кассационной, надзорной инстанций и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам в порядке, предусмотренном федеральными законами. Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации обладает всей полнотой власти, которая может быть ограничена исключительно подсудностью дел, определенной специальными законодательными актами.

Решающую роль играет также практика разъяснительной  деятельности Верховного Суда Российской Федерации, поскольку именно данный орган власти имеет возможность формировать свою позицию на основе конкретных практических ситуаций, результатов изучения практики принятия отдельных решений судами, входящими в число судов общей юрисдикции, т.е. фактически в данном случае может производиться обобщение практики деятельности всех судов общей юрисдикции на всей территории Российской Федерации.