Правовое регулирование федеративных отношений

В связи с этим остро стоит  проблема формирования единого конституционного пространства в нашей стране. Схема здесь такова: субъект федерации принимает конституцию или устав, при обнаружении несоответствия этих актов федеральной Конституции, уполномоченные на то органы обращаются в Конституционный суд. Конституционный суд выносит решение о неконституционности соответствующих положений этих актов, в связи с чем, эти положения утрачивают силу.

Но это на бумаге. В действительности же подобные правовые споры способны привести к серьезным конфликтам. Поэтому целесообразнее использовать институт предварительного контроля за соответствием проектов учредительных актов субъектов России Конституции Российской Федерации. По существу речь идет о предварительной научно-правовой экспертизе проектов этих актов с точки зрения их соответствия федеральному Основному Закону. Тем самым во многом снимается возможность политико-правовых конфликтов, способных в будущем поставить под угрозу целостность и единство государства. Культуры разрешения государственно-правовых конфликтов у нас нет. Поэтому их лучше предупредить, устраняя явные причины и поводы, чем потом пытаться разрешать, неся при этом колоссальные издержки. Только при этом условии федерализм в России может обеспечить не ослабление, а сохранение и укрепление единства государства и его демократического характера. В данном контексте представляется целесообразным вновь вернуться к идее, не воспринятой при разработке проектов Конституции и Закона о Конституционном суде Российской Федерации, о том, что такого рода предварительный контроль, который направлен на обеспечение единства конституционного пространства России, мог бы быть возложен на Конституционный суд или иной авторитетный орган, представляющий Президента, федеральный парламент и Правительство, а также заинтересованных субъектов Российской Федерации.

§ 2. Проблемы образования субъектов Российской федерации и изменения их конституционно-правового статуса.

Часть 5 ст. 66 Конституции  РФ гласит: "Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен  по взаимному согласию Российской Федерации  и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". Получается, что, исходя из формулировки данной статьи, предполагается различие в статусах субъектов РФ, иначе какой смысл менять имеющиеся статусы? Однако федеральный конституционный закон, регламентирующий процедуру изменения статуса субъекта РФ, пока не принят, и перспективы его принятия в ближайшем будущем представляются весьма неопределенными. Таким образом, проблема изменения статуса субъекта РФ может быть подвергнута лишь доктринальному толкованию.

По каким юридическим  признакам возможно дифференцировать статусы субъектов РФ различных  видов? Можно предположить, что статусы субъектов РФ различаются по определяющим нормативно-правовым актам. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции статус республики определяется как Конституцией РФ, так и республиканским учредительным документом (конституцией). Также данный статус определяется Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республик.

Таким же образом определяются статусы и других субъектов РФ - краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области. Единственное отличие в том, что указанные субъекты принимают не конституцию (как республики), а уставы. Кроме того, "сложносоставные" субъекты могут иметь договор между автономным округом и краем или областью, в состав которых они входят. Статус отдельных субъектов (автономных округов и автономной области) может регулироваться специальными федеральными законами: или одним законом об основах взаимоотношений этих субъектов, или отдельными федеральными законами о каждом автономном округе⁵⁵.

Различия же в наименованиях  основных учредительных документов субъектов РФ (конституция или  устав), видимо, можно признать формальными. Так как правовые последствия  применения этих нормативных актов и их юридическая защита идентичны, для этого достаточно обратиться к нормам как собственно федеральной Конституции (ст. 125), так и нескольких федеральных законов.

Провозгласив равноправие  субъектов РФ (ст. 5) и установив  их исчерпывающий перечень (ст. 65), Конституция России установила возможность изменения (в широком смысле) их конституционно-правового статуса с использованием следующих правовых форм:

1) образование нового  субъекта РФ путем соединения  существующих субъектов и тем  самым упразднение отдельных субъектов РФ (ч. 2. ст. 65);

2) преобразование субъекта  РФ без изменения территориальных  границ (изменение статуса в смысле  ч. 5 ст. 66).

Правовым основанием для изменения статуса субъекта в узком смысле является ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Но при этом необходимо в целях исключения коллизий жестко развести процедуры, регламентированные ч. 5 ст. 66 (изменение статуса субъекта) и ч. 2 ст. 137 (изменение наименования субъекта) Конституции РФ.

Каждый субъект РФ имеет свое наименование, определенное в ст. 5 и 65 Конституции РФ. В этом есть определенный юридический смысл, и он состоит в том, что в Конституции РФ не может быть другого субъекта с таким же названием. Из анализа ст. 71-73 Конституции следует, что вопросы присвоения и изменения наименования субъекта РФ являются прерогативой органов законодательной власти конкретного региона. Причем ч. 2 ст. 137 Конституции РФ гласит, что новое наименование (при его изменении) включается в ст. 65 Конституции РФ. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" изменение наименования субъектов РФ включается в текст федеральной Конституции в форме указа Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке⁵⁶.

Вместе с тем Конституционный  Суд ввел ограничения в рамки  выбора наименований: "Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации  в смысле части 2 статьи 137 Конституции  Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта". Видимо, Конституционный Суд под указанной обобщающей формулировкой предполагал такие случаи, когда наименование субъекта включает в себя такие определения, как "ассоциированное" или "независимое" государство в составе РФ, либо в названии реализована претензия на поглощение другого субъекта РФ, или ситуации, когда в какой-либо республике устанавливается, например, государственная религия⁵⁷. Кроме того, под определенные Конституционным Судом правила изменения наименования не подпадают случаи, когда субъект в названии пытается поменять статус в смысле отказа от состояния вхождения автономии в состав иного субъекта РФ (например, автономный округ в названии указывает, что он является непосредственно входящим в состав РФ) либо когда субъект меняет статус посредством изменения своей видовой принадлежности (например, область решает стать республикой).

Таким образом, Суд подчеркнул, что:

1) изменение индивидуального наименования субъекта РФ вводится в Конституцию по упрощенной процедуре и мерами подзаконного нормотворчества - указом Президента; 2) изменение наименования субъекта РФ не может повлечь изменения его статуса или статуса России в целом; 3) данный указ Президента является формальным, поскольку само решение об изменении наименования принимает компетентный орган субъекта РФ; 4) Президент не вправе не подписать данный Указ и обязан его опубликовать при условии отсутствия законных оснований для его не подписания.

Только так следует  понимать буквальный смысл ч. 2 ст. 137 Конституции, так как "упрощенный" порядок изменения полного официального (видового) наименования имел бы место  только при наличии следующей  формулировки: "В случае изменения  наименования субъекта Российской Федерации (а отнюдь не республики, края, области и пр., как определено в Конституции), новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации". Этот вывод подтверждается и конституционной практикой: когда некоторые субъекты РФ (Красноярский край или Свердловская область) попытались наделить себя статусом республики, эти действия были жестко пресечены федеральными органами государственной власти.

Что же вообще можно считать изменением статуса субъекта в смысле ч. 5 ст. 66 Конституции? Одни авторы вообще не могут даже представить, в чем оно может заключаться, другие считают, что изменение статуса возможно, когда субъекты переходят из одного вида в другой или когда меняется их статус в пределах субъектов данного вида, по мнению третьих, изменение статуса охватывает случаи выхода автономного округа из состава края или области. Оригинальную точку зрения высказал А.Е. Козлов, который полагает, что изменением статуса может считаться лишь переход субъекта из одного вида в другой, при этом согласно ч. 4 ст. 66 Конституции невозможно изменение статуса автономного округа, входящего в состав края (области) (то есть выход из состава края или области), так как это противоречит основам конституционного строя.

Таким образом, налицо три  вероятных модели правовых последствий  изменения статуса в смысле ч. 5 ст. 66 федеральной Конституции: изменение  официального наименования субъекта (вида субъекта), выход автономного округа из состава края (области) и получение специального статуса, отличного от определенного в тексте Конституции. Рассмотрим сквозь призму возможности принятия федерального конституционного закона "Об изменении статуса субъекта Российской Федерации" три данных варианта.

На наш взгляд, можно согласиться с мнением А.Е. Козлова о том, что выход автономного округа из состава края (области) противоречит положениям Конституции РФ. Ход наших рассуждений следующий. Статья 65 Конституции перечисляет наименования субъектов применительно к их видам, не указывая, что автономные округа входят в состав края (области). Статьей 66 федеральной Конституции определено, что изменение статуса должно произойти лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Более того, ч. 1 ст. 137 Конституции предусматривает, что изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав субъектов (то есть и их важнейшие конституционные характеристики), могут быть внесены лишь на основании федерального конституционного закона, причем прямо указаны два федеральных конституционных закона: об изменении статуса и о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ. А часть 2 статьи 137, как определил Конституционный Суд РФ в постановлении N 15-П, не допускает изменения состава субъектов или изменения их статуса в упрощенном порядке. Кроме того, ст. 65 Конституции не содержит ссылок на "вхождение автономных округов" в состав края (области), а значит, вносить в нее изменения в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 137 Конституции, просто нельзя. В статье же 66 не упоминается возможность изменения состояния "вхождения" в какой-либо правовой форме, что подтверждает наш вывод о недопустимости изменения состояния вхождения автономных округов в состав края (области) в рамках действующей Конституции России.

Изменение же официального ("видового") наименования, по мнению большинства авторов, безусловно, влечет изменение конституционно-правового  статуса субъектов РФ и в силу ч. 1 ст. 137 Конституции РФ требует принятия соответствующего федерального конституционного закона⁵⁸. "Если исходить из общепринятого толкования ч. 1 ст. 137 Конституции, - отмечает А.Н. Лебедев, - то изменение конституционно-правового статуса понимается как переход субъекта РФ из одного "вида" в другой в рамках перечня "видов", приведенных в ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции, то есть изменения официального названия субъекта РФ".

И здесь мы сталкиваемся, по мнению А. Н. Лебедева, с завуалированным  внутренним противоречием федеральной Конституции. Возникает вопрос о возможности изменения конституционно-правового статуса единственной автономной области, указанной в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ. Что произойдет в случае изменения статуса автономной области на статус республики? Тогда в составе Российской Федерации не будет ни одной автономной области, что по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ юридически невозможно. Следовательно, автономная область не может изменить свое официальное наименование, иначе потребуется изменение главы 1 Конституции РФ (пересмотр Конституции РФ).

Представляется, что на самом деле здесь нет такой  уж большой проблемы - ст. 5 федеральной  Конституции вводит виды субъектов, которые могут существовать в  Российской Федерации. И если у нас  исчезнет, а точнее, изменит свое видовое наименование реально существующая в единственном числе автономная область, то позднее может появиться другая - без изменения главы 1 федеральной Конституции. А то, что она может и не появиться, то в этом нет противоречия федеральной Конституции. Поэтому трудно согласиться со столь категоричной логикой утверждений ученого о том, что "официальное наименование субъекта РФ (в части историко-правовой формы) не может быть изменено в рамках действующей Конституции РФ". Следует уточнить, что не могут быть изменены официальные (видовые) наименования всех субъектов РФ, но единичные случаи вполне возможны, но не всегда целесообразны как с точки зрения законодателя, так и юридической доктрины⁵⁹.

Так, если согласиться  с тем, что изменение конституционно-правового статуса - это переход из одного вида субъектов в другой, то каковы конкретные правовые последствия такого события? Можно сразу выдвинуть только три таких крупных новеллы измененной правосубъектности: возможность принятия конституции вместо устава, возникновение государства в смысле ст. 5 Конституции РФ и появление собственного государственного языка в том случае, если край, область или автономный округ станут республиками. Но, с другой стороны, что кардинально изменится в ситуации, когда область будет названа краем, а автономный округ - областью? Видимо, ничего, если не считать наименования. И все же: как быть с данными "республиканскими привилегиями"? На наш взгляд, эти "льготы" не меняют базовых основ статуса субъекта РФ - его учредительной власти, законодательства, прав и обязанностей по отношению к Федерации. Эти три привилегии - исторически преходящее явление, которое в принципе не способно качественно выделить одну группу субъектов из состава иных субъектов РФ. Существенных отличий между конституцией республики и уставами других субъектов РФ фактически нет, так как и конституция, и устав идентичны и по охвату сфер правового регулирования, и по своей юридической силе, и способам правовой охраны⁶⁰. Это мнение в настоящее время разделяется рядом современных авторов.