Правовое регулирование федеративных отношений

Не может часть одной  и той же нации самоопределиться в составе государства, где она  является. Первый день существования такой республики может оказаться последним днем Российской Федерации. Нельзя идти от более высокой формы организации государства к менее высокой. Россия в недавнем прошлом была сочленом союзного государства, но сама никогда прежде не была государством союзным, и интегрирующую роль в ней всегда играла и играет русская нация.

Для нашей страны всегда было характерно существование единой суверенной власти. Она по настоящее  время продолжает оставаться основой  Российской государственности. Сторонники республиканизации России не учитывают, что она неизбежно потребует дробления, разделения единой суверенной власти и ее построения по принципу союзной организации государственной власти.

Следовательно, основная проблема состоит не в образовании  Русской республики, а в создании действенного механизма реализации конституционного равноправия субъектов Российской Федерации. Но важно при этом не только реальное пользование своими полномочиями при недопущении вмешательства центральных органов в компетенцию субъектов федерации, но и строгое соблюдение последними федеральной Конституции и законов. Стало быть, речь должна идти не о раздроблении единой суверенной власти, но о рационализации ее, разумной и целесообразной организации.

Основополагающий принцип  федерализма, состоящий в верховенстве норм федеральной Конституции и ее одинаковой силе для всех субъектов федерации, подвергся пересмотру при определении статуса последних в период повальной болезни суверенизации.

В период подготовки Федеративного  договора активно развивалась идея перехода от конституционной федерации  к конституционно-договорной. По всей вероятности, именно она обусловила создание не имеющей аналога в современной международной практике прецедента: Конституция Российского федеративного государства была составлена из двух частей - собственно Конституции и приложенного к ней Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и соответствующими органами ее субъектов. Эта новелла в практике российского конституционализма нашла одобрение в центральных и местных властных структурах, да и в научной среде главным образом в связи с тем, что параллельно шла подготовка проекта новой Конституции. В этих условиях Федеративный договор сыграл и продолжает играть позитивную роль в выяснении и согласовании ряда основополагающих начал преобразования Российской Федерации.

Но это не означает превращения нашей федерации  из конституционной в конституционно-договорную или в договорную. Правовую основу федеративного государства и  его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция, а также Федеративный и иные государственно-правовые договоры в той мере, в какой они соответствуют федеральной Конституции. Федеративный договор имел целью преобразование государственного устройства страны в направлении децентрализации и расширения полномочий субъектов федерации, но не превращение России из конституционной в договорную федерацию. Именно эта идея была заложена в его названии и содержании.

В частности, федеративное устройство страны основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти (ст. 5 Конституции РФ). Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов решен в ст. 71,72 и 73 Конституции.

Кроме того, ст. 76 Конституции  РФ установлено, что «по предметам  ведения Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы». В свою очередь ст. 136 Основного Закона России предусматривает, что поправки к гл. 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Отсюда следует, что никакие новые договоры не могут изменить или отменить конституционные установления по разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации (федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов федерации).

Закон о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституцией, Федеративным и иными договорам не уравнивает субъектов этих договоров⁵². Их конституционный статус не меняется. Согласно ч.3 ст. 78 Конституции РФ речь идет о взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Иначе говоря, Конституция  РФ предусматривает возможность  заключения таких договоров между  правительством РФ и правительствами  субъектов федерации, соответствующими министерствами и ведомствами по отраслям управления. Не может быть договора между Российской Федерацией в целом и субъектом федерации как равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов федерации между собой, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят. В Конституции сохраняется иерархия федеративного государства и его субъектов.

В связи с этим обратим  внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации имеют прямое действие федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76). Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. Доминирующее положение занимает Конституция РФ, которая устанавливает конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории России федеральной Конституции составляет не договор о союзе, в который объединяются субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое существовало до и сохраняется после подписания Федеративного договора и не ставится под сомнение иными договорами, заключенными федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

 До последнего времени  идея асимметричной федерации  не находила поддержки со стороны федеральных органов государственной власти. Однако после подписания договора  «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» отношение к ней изменилось. Асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности.

В связи с этим правомерен вопрос, может ли федерация быть стабильной и прочной, если асимметрия состоит в предоставлении тому или  иному субъекту федерации особого  статуса, не соответствующего федеральной Конституции. При такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный Основной Закон, между данным субъектом и федерацией в целом устанавливаются иные, менее тесные отношения. Нарушение меры приводит к новому качеству. Некоторые положения названного договора напоминают не договор федеральных властей с властями субъектов федерации о перераспределении полномочий, а договор между самостоятельными государствами.

Безусловно, рассматриваемый  договор оформляет и развивает  многосторонние связи Республики Татарстан с Российской Федерацией, в которой она состоит. В связи с этим логично поставить вопрос о приведении Конституции Республики Татарстан в соответствие с Конституцией Российской Федерации. В противном случае речь может идти не об асимметричности федерации, а об установлении Республикой Татарстан с Российской Федерацией совершенно иного типа отношений - конфедеративных.

В конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации не могут содержаться положения, ограничивающие действие федеральной Конституции или тем более противоречащие ей. Учредительные акты субъектов оформляют федерацию «снизу». В рамках единой конституционной системы они выполняют функцию развития политико-правовых гарантий практической реализации федеральной Конституции на территории всех субъектов с учетом их специфических условий и потребностей.

Речь не о том, что  федеральные органы не могут заключать  договоры с отдельными субъектами федерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной Конституции и не противоречить ей. Конституция не может и не должна пасть жертвой этих договоров, напротив, такие договоры правомерны лишь постольку, поскольку они соответствуют федеральному Основному Закону. Федеральная Конституция продолжает оставаться критерием легитимности Федеративного и иных государственно-правовых договоров, заключаемых между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоров между ее субъектами. Это специально оговаривается в ч. 1 разд. II Основного Закона России. Поэтому свобода усмотрения органов государственной власти и их должностных лиц, заключающих между собой договоры, ограничивается требованиями именно федеральной Конституции.

Федеральная Конституция, допуская асимметрию в сфере компетенции  в отношениях субъектов федерации  с федеральными органами государственной  власти и заключение договоров между ними как способа ее закрепления, сохраняет значение масштаба их оценки и критерия легитимности. Передача ряда управленческих функций субъектам федерации не может нарушить единую Российскую государственность. Напротив, разумная и целесообразная децентрализация власти и управления призвана обеспечить сохранение и упрочение единого государственного целого. Расширение самостоятельности субъектов федерации, национально-территориальных и административно-территориальных образований в решении подведомственных им вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства - общая тенденция организации власти, действующая не только в федеративных, но и во многих унитарных государствах. Но границы ее проявления должны определяться, помимо целостности государства и верховенства федеральной Конституции, еще одним «категорическим императивом» современности: права государства, права нации или даже права народа не должны быть выше прав человека⁵³.

Права человека и гражданина из узды для государственной власти и гарантии индивидуальной автономии личности превращаются в дар государства и способ социализации индивида. Не случайно Конституция России, как и Федеративный договор, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесла только защиту прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств. Что же касается регулирования и зашиты прав человека и гражданина, регулирования и зашиты прав национальных меньшинств, они отнесены к ведению только Российской Федерации. Именно федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти выполняют роль гаранта общефедерального стандарта прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации. В регулировании и защите прав человека не может быть анклавов, свободных от влияния федеральной власти.

Легальную основу асимметрии в законодательстве и деятельности органов власти субъектов федерации составляет ч. 3 ст. 11 Конституции России о возможности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Российский федерализм допускает асимметрию, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в круге полномочий и предметов ведения, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на основе федеральной Конституции Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции РФ).

Сфера деятельности и  компетенции как федеральных  органов, так и субъектов федерации должна, прежде всего, соответствовать этим установлениям федеральной Конституции. В то же время реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных регионах и национально-государственных и территориальных образованиях потребует учета местных условий. Именно этот объективный фактор может обусловить асимметричность и в подходах к их практической реализации. А это потребует предоставления им дополнительных правовых и иных возможностей. Такая асимметричность тем более возможна при реализации субъектами федерации всей полноты власти в тех вопросах, которые не входят в пределы ведения Российской Федерации и совместного ведения с субъектами федерации и поэтому составляют сферу исключительной компетенции субъектов. Но это не имеет ничего общего с особым статусом одних субъектов, отличным от конституционного статуса других субъектов федерации.

Как бы ни были велики асимметрия и  рамки самостоятельности субъектов  федерации, последние входят в объединенную федеральной Конституцией систему общегосударственных отношений. Поэтому эффективное функционирование этой системы немыслимо без обеспечения верховенства федеральной Конституции и федеральных законов. Иначе говоря, в основе отечественной модели федерализма лежит признание того, что данная форма государственного устройства есть система, в которой все составляющие ее части и соответствующие звенья иерархии власти связаны общеобязательными нормами федеральной Конституции и взаимной ответственностью. Закрепленное в ней разграничение полномочий и предметов ведения федеральных органов и органов субъектов федерации должно лежать в основе конституций и уставов последних⁵⁴.