Правовое регулирование федеративных отношений

Государственное устройство РСФСР по этой Конституции строилось  приблизительно по той же схеме, которая сейчас принята для Российской Федерации по Федеративному договору и Конституции 1993г., с той, однако, существенной разницей, что субъекты Федерации тогда не были равноправны, а республики не обладали суверенитетом

Эти же стереотипы не позволяли большинству авторов признать существование в СССР других (помимо РСФСР) союзных республик, построенных на федеративных началах, хотя они и имели в своем составе автономные республики (Азербайджанская, Грузинская, Узбекская ССР). Считалось, что все они строятся на началах унитаризма.

Унитарная форма, присущая всем советским республикам, оказалась, с позиции советского государствоведения, для них наиболее целесообразной. РСФСР признавалась единственной советской  федерацией, основанной на национально-территориальной автономии Советский же унитаризм трактовался как такой, который не исключает национальной автономии. Вместе с тем высказывались и мнения о федеративном характере этих республик. Так, И. Д. Левин прямо пишет: «Федерация на базе автономии с первых дней существования была и остается формой федерирования... Это относится не только к РСФСР, но и к любой союзной республике, имеющей в своем составе автономные республик или автономные области»³⁰.

Однако подобного рода высказывания подвергались резкой критике со стороны государствоведов³¹. Так, по мнению Н. Я. Куприца «наличие в составе унитарного государства двух-трех автономных образований не меняет его слитного характера». Аналогичной точки зрения придерживался А. И. Денисов, который считал, что унитарным может быть государство, имеющее в своем составе, кроме административно-территориальных объединений, одно или даже два других государства³².

Однако эта концепция  не могла привести к удовлетворительному  решению проблемы, так как не давала критерия для признания федеративных: основ построения государства, ибо количественные показатели не позволяют отличить федерацию от унитарного государства Нужно единообразное решение—либо считать все государства с автономными образованиями федерацией, либо не относить к федерации ни одно из них³³.

Отношения РСФСР с  УССР и БССР до образования СССР были построены на началах, близких  к конфедерации. При этом правовая связь РСФСР со всеми «союзными» советскими республиками определялась двусторонними договорами и законами отдельных республик. Каких-либо единых, общих для всех актов не было. Существование конфедерации союзных республик признавал еще в 1923г. Н.И. Палиенко³⁴.

Позднее такая позиция  находила как своих приверженцев, так и противников. Ее разделяли, в частности, авторы двухтомного курса советского государственного права под редакцией А. И. Лепешкина³⁵. Против признания конфедеративного характера отношений между республиками до образования СССР активно выступал С. М. Равин, который писал: «Такого рода утверждения лишены основания, не говоря уже о том, что здесь применяется сугубо догматическая оценка правовой природы отношений между советскими республиками. Договоры создавали настолько всестороннее и тесное единство между советскими республиками,  что фактически включили их в механизм единой государственности»³⁶. Для подобного рода выводов анализ текста договоров не дает никаких оснований.

В современных условиях, когда осуществляется пересмотр  многих, казалось бы, устоявшихся представлений, появляются новые приверженцы идеи конфедеративных связей советских республик до образования СССР.

Если между советскими республиками уже существовали федеративные отношения, то зачем нужен был Союзный договор 1922г.? Бесспорно, этот договор знаменовал новый этап в развитии отношений между республиками не только потому, что он предотвратил «автономизацию» республик, но и потому, что оформил переход от конфедерации к более тесному федеративному союзу. До 1922г. отношения между РСФСР и другими самостоятельными советскими республиками до уровня федеративных никак не дотягивали. Они строились на основе межгосударственных договоров с сохранением почти полной самостоятельности государств и с объединением лишь отдельных сторон их жизни.

Договор об образовании  Союза Советских Социалистических Республик был подписан в декабре 1922г. образовавшими его советскими республиками: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР (Азербайджан, Грузия, Армения). С некоторыми изменениями он вошел в Конституцию СССР 1924г. Статья 3 этой Конституции устанавливала, что суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к Конституции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла свою государственную власть самостоятельно. Союз ССР охранял суверенные права союзных республик. За каждой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из Союза. Их территория не могла быть изменяема без их согласия. Отмена, ограничение или изменение права свободного выхода республики из Союза могло быть осуществлено только при наличии согласия всех республик, входящих в Союз ССР (ст. 4,6). Гражданство для граждан союзных республик было единым, союзным (ст. 7).

В соответствии с принципами федерализма, ЦИК Союза ССР состоял  из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей (ст. 8). Совет Национальностей образовывался из представителей союзный республик (по пять от каждой) и автономных областей (по одному от каждой). ЦИК избирал по числу союзных республик четырех представителей из состава Президиума ЦИК Союза ССР (ст. 27). Чрезвычайные съезды могли быть созваны по требованию Совета Национальностей или двух союзных республик (ст. 11). Чрезвычайные сессий ЦИК могли созываться по требованию Президиума Совета Национальностей, а также по требованию ЦИК одной из союзных республик (ст. 21).

Если РСФСР признавалась в советской юридической науке какой-то нетипичной федерацией — федерацией с автономными образованиями, то Союз ССР трактовался как образцовая социалистическая федерация — федерация нового типа, порывающая с традиционными «буржуазными» федерациями, призванная раз и навсегда решить проблемы национально-государственного устройства советских народов на громадном Евро-Азиатском пространстве

Основные признаки суверенитета союзных республик советскими юристами обычно определялись с учетом наличия у них собственной Конституции, территории, неприкосновенность которой гарантировала Основным законом Союза ССР, юридически признававшегося права сецессии (выхода из Союза). Если первые два признака действительно характерны для федерации, то право выхода признается за государствами в составе конфедерации. Федерация же может строиться на разных принципах, в том числе и без права сецессии ее субъектов.

С точки зрения авторов  первого учебника государственного права союзные республики - это суверенные государства со своими высшими законодательными органами и органами государственного управления. Суверенитет каждой союзной республики выражен в том, что она: 1) имеет свой основной закон - Конституцию, устанавливаемую самой республикой; 2) располагает определенной территорией, которая не может быть изменена без ее согласия; 3) пользуется правом свободного выхода из Союза. Кроме того, каждая союзная республика участвует на равных началах со всеми другими республиками в создании и деятельности высших органов власти Союза ССР, через которые может активно влиять на законодательную деятельность Союза, и осуществляет государственную власть самостоятельно в пределах своей компетенции.

В своем классическом виде федерация, справедливо отмечает В. А. Ржевский, выступает как юридически нерасторжимое объединение, чем предопределяется ее в значительной степени централизованный характер и что составляет ее главное правовое отличие от конфедерации³⁷. В советской федерации юридически провозглашалось право свободного выхода ее субъектов, чем закладывалось серьезное противоречие в ее статус. При этом получила распространение политическая презумпция, что ни одна из республик не захочет когда-либо воспользоваться правом выхода из Союза СССР. Другая юридическая фикция, заложенная в конституционном законодательстве Союза ССР,- суверенитет союзных республик.

Новая трактовка суверенитета союзных республик в Конституции 1977г. послужила легальной базой для отказа от концепции ограниченного суверенитета. Это нашло отражение в последующих трудах советских государствоведов³⁸.

Так, в 1979г. В. С. Шевцов писал, что с образованием союзного Советского государства в гармоническом сочетании и единстве существуют суверенитет Союза ССР и суверенитет образующих его республик. При этом нет никаких оснований утверждать, что суверенитет Союза - это какая-то часть суверенитета союзных республик, равно как и считать, что суверенитет союзных республик произволен от суверенитета Союза ССР. Если исходить из производного характера того или другого видов суверенитета, то добровольно неизбежно признание их неполными, ограниченными, разделенными между федерацией и ее субъектами³⁹.

Сторонники ограниченного  суверенитета связывали суверенитет  с совокупностью прав, которыми обладает государство. Исходя из такого понимания, можно говорить о расширении или сужении государственного суверенитета. Суверенитет - свойство государственной власти, которое, хотя и определяется, в конечном счете, правоспособностью государства, но не может быть изменено непосредственно путем изменения объема прав, присущих государству. Расширение сужение правомочий государства не влечет за собой автоматических изменений в характере суверенитета, в частности его ограничения⁴⁰. Однако такие изменения все-таки происходили, ибо ограничение объема суверенных прав республик не могло не привести к кризису советского федерализма.

Фиктивность федеративного устройства Союза ССР становится очевидной. Если центральные власти вправе путем изменения Конституции расширять свою компетенцию, если обеспечивается в любом случае приоритет законов Союза над законами республик, то уже этих двух обстоятельств достаточно для того, чтобы с федерализмом было покончено⁴¹.

Решающая причина кризиса  советской федерации - настойчивое насаждение административно-командных методов управления в стране и создание по сути бюрократически-централизованной системы управления экономическим и социально-культурным строительством. Отсутствовали реальные гарантии прав республик, автономных областей и округов.

Наступление центра на права  республик началось уже с середины 20-х годов. Практически полное отсутствие правовой защищенности суверенитета союзных  республик от своеволия центральных  министерств и ведомств наблюдалось, прежде всего, по вопросам размещения производственных мощностей, управления экономикой в целом⁴².

Конституция 1977г. не содержала четкого разграничения компетенции между Союзом ССР и его членами по вопросам деятельности, хотя такое разграничение было проведено в ранее действовавших Конституциях. В литературе справедливо отмечается бытующая недооценка договорного характера Союза ССР как федерации. Это позволило Союзу без учета мнения республик постепенно узурпировать их права путем конституционных преобразований. Так, И.Ш.Муксинов заметил, что в соответствии с Конституцией 1924г. существовало 10 наркоматов СССР - 5 объединенных и 5 общесоюзных. Действие наркоматов СССР в случае противоречия законодательству республик могло быть приостановлено высшими властями республики. К концу 80-х годов количество министерств и ведомств СССР приблизилось к сотне. При этом согласно ст. 133 Конституции СССР 1977г., акты Совета Министров СССР обязательны к исполнению на территории СССР. Тем самым акты Правительства СССР были поставлены над законами союзных республик. Поскольку Правительство СССР предоставляло министерствам и ведомствам СССР право издавать акты по вопросам своей компетенции, то получается, отмечает И.Ш. Муксинов, что нормативные акты общественных министерств  и ведомств имеют большую юридическую силу, чем законы и акты Правительств союзных республик. Автор полагал, что надо восстановить положение Договора об образовании Союза ССР, предусматривающее возможность союзных республик опротестовывать акты органов управления в Президиуме ЦИК СССР, не приостанавливая их исполнения (ст. 42). С 1936г. постепенно прекратилась публикация законов на языках союзных республик, этого требовала первая Конституция СССР⁴³.

Не случайно преобразование Союза ССР должно было начаться с  возрождения истинных федеративных отношений между Союзом ССР и его членами на основе нового Союзного договора.

Толчком к активизации  разработки вопросов суверенитета и  федерализма послужили события, связанные с углублением кризиса Союза ССР как государства, которое юридически оставалось федерацией, а фактически эволюционировало в сторону унитаризма. К концу 70-х годов СССР фактически стал сугубо централизованным, унитарным государством, сохранявшим лишь видимость федерализма. К концу 80-х - началу 90-х годов кризисные явления в национально-государственном строительстве, накапливавшиеся на протяжении шестидесяти с лишним лет, обострились настолько, что стала очевидной невозможность сохранения status quo. Союзные республики стали объявлять о своем суверенитете. Нужно было придать этому процессу необходимую правовую основу, которая усматривалась, правде всего, в новом Союзном договоре.

Такой союзный договор, говорил В. Н. Топорнин, будет тем  действеннее, чем более полно  и последовательно будет отражен  в нем суверенитет республик. Суверенитет республик первичен. Не Союз «дарует» права республикам и, следовательно, может эти права по своему усмотрению суживать и ограничивать, а республики договариваются о том, какие полномочия передать Союзу. Статус Союза вторичен, объем и пределы его полномочий зависят от республик. В строго юридическом смысле суверенитет республики охватывает все компоненты классической триады: своя территория, свой народ, своя система власти⁴⁴, Суверенитет Союза - вторичный. Однако Союз должен располагать исключительными полномочиями. Это - по существу совместные полномочия республик, осуществляемые Союзом от их имени, по их поручению, в их интересах. Представительство республик должно быть обеспечено на всех уровнях процесса принятия решений. Вместе с тем в пределах исключительных полномочий право Союза должно обладать приматом по отношению к праву республик. В сфере совместного ведения за республиками целесообразно закрепить право опротестования, приостановления или даже отказа от признания союзного закона. Вероятно, полезными были бы соответствующие согласительные процедуры, механизмы конституционного контроля, возможность обращаться в третейские органы. Что же касается полномочий, которые республики оставляют за собой, то здесь вмешательство Союза недопустимо⁴⁵.

Применительно к федерации, родовой признак которой - разделение государственной власти между центром  и ее субъектами, вообще нельзя говорить о полноте осуществления государственной  власти только центром или только республиками. Это - система конституционно разделенной власти и совместного ее осуществления республиками через центр и  полномочия субъектов. Чтобы суверенитет республик не был ущемленным, в федерации добровольное ограничение суверенитета каждой республики в пользу Союза должно компенсироваться ее полновластным участием в реализации общесоюзного суверенитета, который не сводится к сумме суверенитетов союзных республик.