Правовое регулирование федеративных отношений

-  -

96

Глава I. Понятие и виды федерации

§ 1. Понятие, принципы, признаки и цели федерации

                        

Федерация представляет собой добровольное объединение  нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящим в союзное государство. Например, можно рассмотреть Россию, в которой еще при временном правительстве предпринимались первые серьезные попытки федерализации обширных губерний и регионов. Уже 22 марта 1917г. был заслушан доклад министра внутренних дел Г. Е. Львова о реформе местного управления России «на основе преобразования органов непосредственного государственного управления на местах в органы самоуправления и предоставления последним всей полноты государственной власти»¹. Но федерализм юридически был закреплен после октябрьской революции 1917г. в конституции РСФСР 1918г. В декабре она вместе с другими республиками (Украиной, Белоруссией и Закавказской федерацией) сформировала новое федеративное государство - СССР. По мнению Хаффмана, федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль.

 Следует выделить  ряд основополагающих принципов  образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и Российскую Федерацию:

I. добровольное объединение государств или государственных образований в федерацию;

II. равноправие субъектов федераций независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;

III. плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;

4. широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;
5. соблюдение законности и конституционных прав, означает строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Любая федеративная система  может быть эффективной лишь тогда, когда её деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдены права и свободы граждан. В этом смысле можно лишь приветствовать характеристику федерализма как «договорного отказа от централизма», как «структурно оформленную дисперсию полномочий»² между различными государственными организациями, своего рода властными центрами, «законные полномочия которых гарантируются конституцией»³. Важно исходить так же из того, что федерализм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о много мерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторических, политических, культурных, идеологических, и др... Федерализм, как представляется, это даже не столько статика, сколько динамика, процесс, причем не простой, а циклический. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории, данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Федерализм независимо от того, в какой стране он устанавливается в США, Германии. России, Канаде существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку.

Федерализм преследует, по крайней мере, пять основных целей. Среди них:

-«примирение единства  и разнообразия»; защита от  тирании центральное правительство;

-создание условий  для участия населения в политических  процессах на нескольких уровнях  власти;

-создание условий  для повышения «эффективности производства через региональную конкуренцию» и выступление в качестве формы или пути «к стимулированию новаторских идей в региональных правительствах»⁴.

-всестороннее обеспечение  процесса свободного развития  различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан. Федеративную систему государственного устройства можно рассмотреть на примере Соединенных Штатов Америки: центральным элементом американского федерализма является наличие реальной власти отдельных штатов определять свою собственную политическую структуру, впрочем, как и саму политику. Штаты сами определяют «свой электорат», устанавливают обязательные требования «прохождения партийных кандидатов на государственные посты не иначе как через праймериз (первичные выборы)», другие же штаты в отличие от федерального законодательного органа могут создавать однопартийный парламент (штат Небраска), могут принимать законы, в соответствии, с которыми суды и члены кабинета должны избираться (на федеральном уровне они назначаются). Отдельные штаты вправе принимать законы о проведении референдумов.

Следует выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

1. территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п.
2. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.
3. субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.
4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
5. при федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.
6. основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.

 

§ 2. Виды федераций

 

В науке существуют различные классификации  федеративных государств: федерации, основанные на союзе и автономии составных частей; договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно децентрализованные и т.д. Эти классификации не утратили своего значения, хотя из числа федераций, созданных в XX в. на основе союза, сохранилась лишь африканская Танзания, да и этот союз исключает важнейший признак такой федерации - право сецессии. Что касается договорных и конституционных, централизованных и децентрализованных федераций, то их различие весьма условно. Возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединения 89 субъектов, по существу, связано с тремя федеративными договорами 1992г., но окончательно она утвердилась в результате принятия Конституции 1993г. Это же относится к Бельгии, где конституционной поправке 1993г. о создании федерации предшествовали 15 лет переговоров между различными этническими группами.

Наряду с отмеченными выше классификациями  в последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление  федераций на симметричные и асимметричные. Такая классификация тоже не абсолютна. Симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерациях лишь одна категория субъектов (например, земли в Германии, штаты в Нигерии), присутствуют элементы асимметрии (неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента ФРГ, особый федеральный округ с иным представительством в Нигерии). Тем не менее, различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение для дальнейшего анализа различных моделей территориально-политического устройства⁵.

Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных  частей, т.е. все они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов. Всякая нивелировка принижает богатство форм. Поэтому требования о непременном здании симметричной федерации в России нуждаются в тщательном размышлении, хотя теоретически эти требования справедливы. Симметричная федерация нередко возникает «снизу», на основе союза, но это вовсе не обязательно: юридически симметричная Чехословацкая федерация, существовавшая до 1993 г_ была создана путем изменения конституции в 1968 г. С другой стороны, на основе союзного договора 1964 г. между Танганьикой и Занзибаром была учреждена Объединенная Республика Танзания с явной асимметрией двух ее составных частей.

Асимметричная федерация имеет  три разновидности. Первая модель характеризуется  тем, что наряду с субъектами федерации  в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные  территории, федеральный округ (он всегда один), федеральные владения, а в некоторых странах еще и «ассоциированные государства». Это - структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе, существованием субъектов и не субъектов с усеченными правами последних. Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. Типичной такой формой является Россия. Среди ее 89 субъектов республики, края, области, автономная область, автономные округа, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). В ее составе не выделяется особый федеральный (столичный) округ. Москва, по идее, такой же субъект, хотя и имеет особенности в правовом положении, но уже в качестве столицы, а не субъекта федерации. Третья модель - «скрытая асимметрия». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов). Последнее имеет место в Объединенных Арабских эмиратах, где 7 субъектов представлены неодинаковым числом депутатов (от 4 до 8) в однопалатном консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами.

Асимметричные модели зачастую не имеют  «чистых форм». В Индии, например, переплетаются элементы всех трех форм. В борьбе различных движений за реформирование асимметричных федераций в разных странах на первый план выдвигаются свои задачи. В России, например, это требование действительного равноправия субъектов (отсюда исходили Вологодская, Уральская и другие «республики»), в других странах - повышение статуса не субъектов до уровня субъектов (США), в-третьих - языковые (Квебек в Канаде) и экономические проблемы (канадские территории и т.д.). Решаются они по-разному, есть позитивный и негативный опыт.

Чаще всего речь, идет о повышении  статуса не субъектов. Число их сравнительно невелико и во много раз уступает численности штатов, провинций и  других субъектов федерации. Например, в США 50 штатов и лишь 7 других разного  рода единиц, в Канаде -10 и 2, в Пакистане 4 провинции и федерально-управляемая Полоса племен, в небольшой Бельгии наряду с тремя субъектами на востоке страны есть автономия для немецкого меньшинства и т.д.⁶ Обратный процесс понижения статуса субъекта федерации до статуса несубъекта не зафиксирован, но теоретически он возможен. В СССР в свое время Карелия (Карело-Финская республика) из союзной была преобразована в автономную. Иногда «обратное» преобразование мелкого субъекта в федерально-управляемую территорию, которая пользуется особыми субсидиями и налоговыми льготами, может быть благоприятно для ее населения. Федеральная территория может иметь (а может и не иметь) свой законодательный орган (если он существует, то законы принимаются по сравнительно узкому кругу вопросов и нередко требуют одобрения федеральных властей). Но в любом случае территория управляется из центра специально назначенным чиновником. В отличие от субъектов федерации, территория не представлена в верхней палате парламента (Сенате), хотя есть исключения: Полоса племен в Пакистане имеет 5 представителей в этой палате, правда, в отличие от 14, посылаемых каждой провинцией - субъектом федерации, эти 5 представителей избираются самим парламентом. Обычно территории имеют представительство в нижней палате, как правило, лишь с правом совещательного голоса (по 1 представителю в США, по 4 делегата в Бразилии, независимо от численности населения территории).

Наряду с федеральными территориями почти во всех федерациях имеется  федеральный (столичный) округ - столица  с прилегающими к ней окрестностями. Федеральный округ, как правило, не представлен в верхней палате парламента, лишь в Нигерии по конституции 1989 г., приостановленной после очередного военного переворота 1993г., округ Абуджа имеет в Сенате 1 представителя (в отличие от трех от каждого штата). Иногда федеральный округ посылает своего представителя в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса (например, США)⁷.

Во многих федерациях есть федеральные владения. Это мелкие, иногда ненаселенные территории, чаще всего прибрежные острова (Австралия, Аргентина, Венесуэла и др.). Они управляются федеральной администрацией. Особым статусом обладают резервации коренного населения (индейцев в США и Канаде, майори в Австралии). Они имеют свои традиционные власти (племенные советы и др.). К США примыкают несколько ассоциированных государств («свободно присоединившихся»): Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные Штаты Микронезии и др. Теоретически они должны лишь согласовывать с федерацией свою внешнюю политику и вопросы обороны, но фактически находятся в полной зависимости от США. Кстати, неоднократно поднимался вопрос о возможности преобразования Пуэрто-Рико в штат, но большинство жителей этого не желают: им придется тогда платить значительные федеральные налоги. Иногда в федерациях выделяются специальные образования, например, экономические округа, охватывающие несколько штатов. Они призваны координировать экономическую политику, но обычно влияние в них федеральной власти сильнее, чем влияние штатов.