Правовое регулирование федеративных отношений

Регионализм обладает признаками, сближающими его, с одной стороны, с федерализмом, а с другой, - с  унитарным устройством государства. Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная (но не судебная) власть, они формируют законодательные собрания и исполнительные областные коллегиальные органы. В конституциях содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы (в Италии их 19). Это напоминает размежевание компетенции между федерацией и штатами. Области имеют особые акты - статуты, которыми определяется их организация. Это не конституция, но и не обычные акты, так как некоторые из них утверждаются конституционными законами. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.

Но некоторые признаки сближают регионализм с унитарным  государством. Так, области не имеют  конституций (правда, в ряде современных  федераций  Индии, Пакистане и  др.), а их статуты подлежат утверждению. В регионы назначается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных органов региона. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в унитарном государстве и что не свойственно ни одной федерации. Правительство при определенных условиях вправе распустить законодательный орган области. Изменение границ регионов тоже осуществляется актами центральной власти, с органами регионов проводится только консультация. Есть и другие черты, которые характеризуют и элементы федерализма, и признаки унитаризма в региональной структуре Италии и Испании. Региональный подход имеет несомненные плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централизации в государстве с обширными правами территориальных коллективов (местное законодательство). Но здесь есть и свои минусы, поскольку регионализм может выйти за объективные пределы унитарного государства. Не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства, он способен вызвать сепаратизм.

В каком направлении  развивается эта форма государственного устройства? На международной конференции  по проблемам федерализма в Москве в 1993г. большинство участников склонялись к тому, что она означает все-таки переход этих государств к федерализму.

§ 3. История становления российского федерализма.

Федерализм как форма  государственного устройства и как  традиция политической мысли развивался в связи с попытками решения  проблемы соединения свободы и самобытности отдельных граждан, народов и регионов с государственным единством. Появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности¹⁴.

Идеи федерализма, регионализма и местного самоуправления уже не одно столетие пытаются утвердиться  и в российской политической и  социально-экономической жизни. Следовательно, перспектива современного российского федерализма определена и обусловлена не только современностью, но и историческим прошлым.

Идея федерализма возникла в России как опосредующее звено  двух тенденций: национального сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с различным уровнем развития.

В истории формирования государственности в России можно  обнаружить следы некоторой «федерализации» общественно-государственной жизни. Народы, проживающие на территории древней Руси, изначально были склонны к сосуществованию в рамках сложного государства.

Историческая специфика  формирования российского государства  заключалась в объединении земель и народов, и она требовала поисков адекватных форм управления. Россия («не Русь, но союз народов, объединившихся вокруг Руси») утверждалась как монотерриториальное и многонациональное государство путем добровольного объединения, мирной колонизации, покорения чужих территорий и народов.

Характерными параметрами  российской исторической действительности являются: сложный процесс формирования государственности, большое территориальное пространство и невозможность его эффективного управления из одного политического центра, поликонфессиональностъ, полиэтничностъ и сложные межнациональные отношения, интерес к самоидентификации разными путями вошедших в состав России наций, их желание сохранить национальную самобытность и признаки государственности. Все вышеназванное позволяет признать единственным условием существования демократической России и сохранения ее жизнеспособности в расширенных границах создание федерации как самой оптимальной формы внутреннего устройства многонационального и территориально сложного государства. Но до революции идее федерализма в России не суждено было осуществиться. Однако сознание того, что невозможно «управлять одними и теми же способами и учреждениями туркменами и великороссами, сибирскими кочевниками и кавказскими племенами, канадцами и немцами, Финляндией и Польшей»¹⁵, обусловило перенос акцента в политике правительства царской России на местное и региональное самоуправление.

 Характерной особенностью  развития России как многонационального  государства было приспособление тенденций централизма и регионализма, асимметричного государственно-территориального устройства и регионального самоуправления. Это выражается практически на всех этапах исторического развития российской государственности, при этом преимущество всегда отдавалось унифицированной системе управления и унитаризму. Царская Россия старалась в минимальной степени учитывать этнические, бытовые и географические особенности. Формирование «тела империи» - экспорт «титульного» этноса и бюрократии - осуществлялось комбинированно. Российская политика была как великорусской, так и самодержавной. Все это обусловливалось типом государственного правления России и характером ее политического режима. По своей сущности Российская империя представляла собой авторитарно-бюрократическую страну, основанную на власти абсолютного монарха. Для такой России единственно возможной формой территориальной организации государства был унитаризм, обеспечивающий нормальное функционирование самодержавного режима.

Его развитие особенно четким стало на рубеже XIX - XX вв. после проведения административных реформ, когда органы регионального и местного самоуправления, отвечающие условиям сохранения империи, с одной стороны, и национального самосохранения присоединенных территорий и народов - с другой, были заменены той системой управления, которая применялась в центральных регионах России¹⁶. Царская Россия в корне подавляла стремление народов, никогда не имевших самостоятельной политической организации, обосновать собственную государственность: она принимала всяческие меры для уничтожения любых следов государственности среди тех наций, которые имели многовековую историю государственности.

В отличие от политической власти в научных кругах значение дифференцированного подхода для политико-территориальной организации Российского государства было более четко осознанно. Появилось множество публикаций по проблеме автономии и федерации. Заметим, что при некоторых различиях в аргументации в целом преобладала идея перехода к федеративной форме территориальной организации и создания в его рамках областных и национальных автономий¹⁷.

В политических кругах обсуждение вопроса о возможностях федерации  в России сопровождалось столкновением многочисленных концепций и проектов. Появились общероссийские и национальные политические партии, выступавшие за «единую и неделимую Россию», «Россию для русских» и т. д.

Важнейшими особенностями государствообразования России явились следующие: внедрение самоуправления (сначала сословное, а затем земское), автономии Польши и Финляндии (собственные конституции и т. д.), региональные традиционные органы управления (Средняя Азия, Сибирь и др.), территориальное несовпадение действия органов административного управления со сферой деятельности финансовых, судебных и иных структур. Значение подобных форм децентрализованного управления трудно переоценить. Как справедливо отмечает А. Н. Аринин, «оно расширяло возможности политического маневра, обеспечивало гибкость и гармоничность управления, не нарушая при этом унитарного характера российской государственности»¹⁸.

Главной особенностью государствообразования России является то, что на протяжении более десяти столетий она формировалась как унитарное государство. На всем протяжении этого периода с разной степенью интенсивности развивались процессы децентрализации (входящие в состав России народы приобретали возможность своего самоуправления при усилении самодержавного начала в государственном управлении). В итоге Россия к началу революционных потрясений 1917г. накопила богатейший опыт децентрализованного государственного управления, при котором в определенной степени гармонично учитывались исторические, национальные, экономические, культурные и другие особенности различных территорий. И происходило это в условиях унитарного государства¹⁹.

 Российская империя  была относительно децентрализованным  унитарным государством. Основной административно-территориальной единицей в Российской империи являлась, как известно, губерния. Указом Петра I в 1708г. страна была разделена на восемь губерний. В XVIII в. их число увеличилось до 50. Накануне первой мировой войны в России насчитывалось 78 губерний, из которых после 1917г. 25 отошли к Польше, Финляндии и странам Балтии.

Декларация прав трудящегося  и эксплуатируемого народа провозгласила, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза сводных наций как федерация советских национальных республик». Декларация подчеркивала стремление «создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России». Каждой нации предоставлялось право самостоятельно решить, желает ли она войти в Российскую Федерацию, и если желает, то на каких основаниях.

Таким образом, III съезд Советов провозгласил переход к новой форме государственного устройства Российской Советской Республики - к федерации. Полное наименование «Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика», по наблюдению О. И. Чистякова, впервые употребляется в декрете ВЦИК «Об аннулировании государственных займов»²⁰, опубликованном 28 января 1918г. Федеративное устройство России было закреплено в Конституции РСФСР 1918г.²¹

Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918г., законодательно закрепила программные принципы Советской власти в области национально-государственного строительства. Она заложила основы свободного, добровольного и прочного союза трудящихся классов всех наций России, ограничиваясь «установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеративном строительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». В Конституции не был дан конкретный ответ на вопрос о том, каковы пределы полномочий федеральных учреждений и учреждений тех национальных республик и областей, которые могли быть созданы в составе РСФСР. Фактически речь шла о создании национальных областей в России.

Наличие в РСФСР «федеративных  начал» признавал Н. И. Палиенко, аргументируя это тем, что в ее состав входит ряд политических организаций, которым  дано наименование «автономные социалистические советские республики»²².

Основы организации  этих автономных республик устанавливались декретами ВЦИК и могли быть изменены только центральными властями РСФСР. Каждая из них имела свои местные советы (и их съезды), свой ЦИК, СНК и наркоматы. Автономные республики имеют свое представительство в НК Наце РСФСР. Личный состав этого представительства (председатель и два члена от каждой республики) утверждал  ВЦИК.

Здесь, как представляется, налицо определенные элементы федеративного  устройства, хотя и при большой  централизации власти. Это, кстати, дало основание Н. И. Палиенко автономные республики отнести к типу автономных областей (но с законодательными полномочиями), которые входят на началах федерации в РСФСР. Федеративное начало здесь выражалось в том, что автономные республики участвуют как особые политические органы в организации и деятельности высших органов РСФСР через свои особые представительства.

Конституция РСФСР 1925г. предусматривала для автономных республик  
принятие собственной Конституции. Однако по Конституции РСФСР 1925г. Конституции автономных республик должны были предварительно утверждать ВЦИК, а окончательно Всероссийским съездом Советов²³. Это свидетельствует об ограничении суверенных прав республик.

Конституция 1925г. закрепляла систему органов государственной власти и управления автономных республик. Государственные доходы и расходы автономных республик входили в качестве составных частей в бюджет РСФСР, поэтому рассматривались Советом Народных Комиссаров РСФСР и утверждались ВЦИК. Съезды Советов и Центральные исполнительные комитеты автономных областей были отнесены к органам местной власти. При таком положении, естественно, нет никаких оснований говорить о суверенитете АССР в составе РСФСР после образования СССР.

В юридической литературе не было единства в понимании принципов  федерализма, на которых строилась РСФСР. Так, А. И. Ким считал, первоначально субъектами РСФСР были только суверенные советские республики²⁴. В противовес этому Д. Л. Златопольский полагал, что РСФСР как федерация строилась только на автономии²⁵. А. И. Лепешкин утверждал, что субъектами РСФСР были как автономии, так и суверенные республики²⁶. Такой же точки зрения придерживается и И.П. Ильинский, считающий при этом, что РСФСР медленно эволюционировала в сторону федерации, построенной на базе автономии²⁷.

Статус для национального большинства как субъекта Федерации РСФСР был, полагает Н П. Фарберов, законодательно закреплен в ст. 13 Конституции РСФСР 1925г. (в ред. 1929г.). В ней указывалось, что РСФСР, исходя из твердо выраженной воли трудящихся отдельных национальностей, населяющих РСФСР, к оформлению своего государственного бытия в составе РСФСР, объединяется с ними путем образования в составе РСФСР национальных автономных республик и областей²⁸. РСФСР, по мнению этих авторов, здесь представлена как олицетворение государственности русской нации, которая находится в федеративном союзе с национальными меньшинствами, учрежденном на основе добровольного волеизъявления всех заинтересованных сторон²⁹.