Правовое регулирование федеративных отношений

МВД является федеральным  органом исполнительной власти отраслевой компетенции, осуществляющим свою деятельность на всей территории России как непосредственно, в том числе через региональные структуры федерального подчинения, так и опосредованно, через подведомственные структуры, подчиненные субъектам федерации, а также органам местного самоуправления.

Деятельность органов  внутренних дел по обеспечению и  охране общественного порядка представляет собой совокупность организационно-правовых форм, каждая из которых имеет свою специфику, определяемую ее назначением, но, как известно, право (как и федерализм) не может нормально функционировать, если оно лишено признаков системности. Степень их проявления служит одним из критериев, по которым можно судить о том, насколько совершенно право, его отрасли, подотрасли, институты и отдельные нормы⁷³. В связи с этим в юридической науке к числу закономерностей функционирования права справедливо относят развитие в нем качества органической системы, развертывание свойства системности.

Наряду с системностью и последовательностью правового регулирования деятельности органов внутренних дел необходимо обеспечить и его федеративный характер. Принятие Конституции РФ, подписание Федеративного договора, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами создали необходимые предпосылки для формирования полнокровных федеративных отношений и существенно изменили сложившуюся в России систему правового регулирования. Оно приобретает действительно федеративный характер, ибо за субъектами Российской Федерации закреплены широкие возможности для осуществления собственного правотворчества.

Применительно к правовому  регулированию деятельности МВД  проблема заключается в том, чтобы  на основе теоретического анализа конституционных  положений, носящих не всегда конкретный характер, трудно определить четкие границы нормотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 71 Конституции  РФ предметами ведения федеральных  органов государственной власти, имеющими отношение к правовому регулированию деятельности органов внутренних дел, являются: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов… исполнительной … власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти… безопасность…уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство… федеральная государственная служба».

К предметам совместного  ведения федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов Федерации ст.72 Конституции относит: «защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; административное, административно-процессуальное… законодательство…; кадры судебных и правоохранительных органов…».

Иные полномочия государственной  власти, касающиеся правового регулирования  деятельности милиции, принадлежат  органам государственной власти субъектов Федерации.

Приведенные конституционные  нормы свидетельствуют, пожалуй, лишь о том, что прерогативой федерального законодателя является правовое регулирование, во-первых, уголовно-процессуальной деятельности всей системы МВД и, во-вторых, всей деятельности ее федеральных структур, в том числе прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел. В остальном же указанные положения Конституции требуют специального анализа.

Определив один из предметов  совместного с Российской Федерацией ведения максимально широкой  формулой «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», Конституция закрепила отказ субъектов Российской Федерации оставить на свое полное усмотрение решение каких-либо вопросов милицейской деятельности. К такому выводу склоняет и отнесение Конституцией к предметам совместного ведения административного законодательства.

Как можно было заметить, использованные в Конституции и  Федеративном договоре формулировки некоторых  федеральных предметов ведения  и предметов совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов  совпадают в той или иной мере по смыслу и текстуально. Отдельные авторы полагают, что в случаях прямого или косвенного совпадения необходимо соблюдать процедуру, характерную для принятия решения по предметам совместного ведения⁷⁴. Думается, данная позиция противоречит замыслам Конституции и Федеративного договора. Очевидно, что, проводя разграничение компетенции, необходимо отталкиваться от федеральных предметов ведения. То, что отнесено к ведению Российской Федерации, уже не может находиться в совместном с ней ведении ее субъектов, иначе идея выделения исключительно федеральной подведомственности вообще лишается смысла. Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению Российской Федерации, в соответствии со ст.73 Конституции осуществляются субъектами Федерации самостоятельно. Очевидно, что этот «остаточный принцип» определения компетенции должен применяться и в случае конкуренции предметов федерального и совместного ведения: к последнему относится только то, что не охватывается первым.

Исходя из сказанного, можно утверждать, что субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование властной деятельности милиции, это – прерогатива федеральной власти. Дело в том, что Конституцией и Федеративным договором к предметам федерального ведения отнесена «безопасность». В соответствии с ч.3 ст.1 Закона РФ от 5 марта 1992г. « О безопасности» к основным объектам безопасности относится в числе других «личность – ее права и свободы». Ясно, что основания и порядок вторжения сил обеспечения безопасности, к которым закон относит и органы внутренних дел, в сферу прав и свобод личности являются важной составной частью предмета правового регулирования, именуемого «безопасностью».

Доводом в защиту обосновываемого  тезиса служит также и то, что  Конституция относит к предметам  федерального ведения регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, оставляя за субъектами Федерации лишь такой предмет совместного с ней ведения, как защита прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, Конституция  и Федеративный договор определяют правовое регулирование властной деятельности милиции, вторгающейся в сферу прав и свобод граждан, в качестве предмета ведения Российской Федерации. Отсюда видно, что цели, преследуемые федерализмом сходны с целями органов внутренних дел, то есть федерализм их гарантирует, а органы внутренних дел обеспечивают. Следовательно, органы внутренних дел оказывают содействие в становлении российского федерализма. Правовое регулирование иных вопросов функционирования органов внутренних дел (кроме их федеральных структур) входит в совместную компетенцию органов федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подобная модель разграничения  нормотворческих полномочий представляется вполне приемлемой: с одной стороны, она сужает сферу централизованного правового регулирования деятельности органов внутренних дел и, следовательно, делает его более гибким и оперативным; с другой – позволяет обеспечить стабильность и неизменность правового статуса граждан в их взаимоотношениях с милицией на всей территории страны.

Рассматривая вопросы  правового регулирования деятельности милиции, надо ориентироваться не только на сложившиеся реалии, но и видеть перспективу. С этих позиций становится очевидным, что существующая правовая база организации и деятельности органов внутренних дел «не вписывается» в новые условия российского федерализма и конституционные нормы о предметах ведения федерального центра, субъектов федерации, местного самоуправления. Более того, в силу отсутствия юридической дефиниции органов внутренних дел неясен их правовой статус, отсутствует организационная определенность милиции, не реализованы конституционные положения о муниципальных органах охраны общественного порядка, не устранена путаница с источниками финансирования различных милицейских служб.

Сегодня очевидна потребность  также в улучшении управления милицейскими подразделениями, предполагаемое освобождение МВД от следственного  аппарата и уже состоявшееся –  от подразделений исполнения наказаний  и противопожарной безопасности, действительно, делают министерство вроде бы лишним звеном государственного аппарата, поскольку оставляют ему, помимо милиции, лишь руководство внутренними войсками. Превращение милиции в самостоятельный орган исполнительной власти, например в Федеральную службу милиции Российской Федерации, способствовало бы ее освобождению от той инкапсулированности, спрятанности под оболочкой органов внутренних дел.

Исходя из изложенного  можно предложить следующую модель организационно-правового построения системы МВД российской Федерации, сделав лишь одно уточнение, касающееся термина «милиция». По нашему мнению, совпадающему с позицией большинства ученых-административистов, он должен быть замене термином «полиция», чем будет возвращена историческая справедливость в наименовании этого органа власти и значительно облегчатся контакты полицейских служб практически всех мировых держав. Предполагается сохранение МВД Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и ликвидация МВД (ГУВД, УВД) субъектов федерации, юридически находящихся в двойном подчинении, а фактически – в подчинении региональной финансовой и политической элиты.

МВД Российской Федерации  должно состоять из четырех федеральных  служб, каждая из которых строится на принципах подчинении нижестоящих звеньев вышестоящим.

Соответственно на уровне субъектов федерации будут функционировать  главные управления, управления, соответствующей  федеральной службы по конкретному  региону.

Такое построение властной вертикали, с учетом исключительно федеральных источников финансирования соответствующих структур, позволит свести на нет негативное влияние региональной финансовой и политической элиты на правоохранительную деятельность МВД России.

§ 4. Усиление центральной власти: изменение порядка занятия должности главы субъекта

     Изменения законодательства, касающиеся изменения порядка занятия должности главы администрации в субъектах РФ, получили неоднозначную оценку в обществе. Наряду с голосами в поддержку президентских инициатив высказываются и негативные оценки законно. При этом как сторонники, так и противники проведенной реформы используют в обоснование своей позиции в том числе и юридические доводы. По данным средств массовой информации, большинство депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и действующих губернаторов одобрили предложенный порядок. Вместе с тем есть и возражения, в том числе со стороны некоторых депутатов парламента,а также отдельных губернаторов. Противники президентской инициативы заявляют, что косвенные выборы губернаторов противоречат Конституции РФ. Они утверждают, что выборы глав губернаторов могут быть только прямыми по аналогии с выборами Президента РФ: должна действовать единая схема. Верно, что в принципе структура органов субъектов Федерации должна строиться по схеме, аналогичной структуре федеральных органов. Но речь в конституциях, если есть соответствующие положения, всегда идет именно о структуре, а не о порядке формирования. Это означает, например, что в субъекте Федерации должен быть свой законодательный орган, своя исполнительная власть, действовать принцип разделения властей, система отношений органов субъекта Федерации должна соответствовать системе отношений федеральных органов и т.д. Но насколько далеко должна идти такая аналогия, конституции не устанавливают. Конституция РФ также не устанавливает, что выборы губернаторов могут быть только прямыми. Кстати, в зарубежных федерациях используются, по крайней мере, пять различных способов замещения должности главы субъекта Федерации. Они вовсе не всегда аналогичны порядку выборов президента республики и тем более наследованию поста монарха, как это имеет место в монархических федерациях (Австралия, Бельгия, Канада и др.).

Противники реформы  порядка избрания губернаторов используют и такой довод: нарушается ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит, что в РФ "не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Заявляют, что введение нового порядка выборов губернаторов якобы "отбирает" у граждан субъектов РФ конституционное право избирать губернаторов. Но такого федерального конституционного права гражданина Конституция РФ не устанавливает. В Конституции РФ о прямых выборах говорится только в отношении Президента РФ (ч. 1 ст. 81), нет даже указаний на прямые выборы Государственной Думы, а Совет Федерации, как известно, вовсе не избирается гражданами (половина избирается законодательными органами субъектов РФ, а половина назначается губернаторами). Следовательно, Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъектов РФ.

Критики президентской  инициативы ссылаются также на решение  Конституционного Суда РФ по Алтайскому краю 1996г., в котором Конституционный  Суд высказался против непрямых выборов  губернатора законодательным органом края. Но тогда действовало соответствующее законодательство. При изменении законодательства может измениться и правовая позиция Конституционного Суда. Более того, как известно, орган конституционного контроля вправе пересмотреть свое прежнее решение, и при том же законодательстве. Это неоднократно делалось во многих странах мира - в Австрии, Бразилии, Пакистане, много раз за 200-летнюю историю судебного конституционного контроля в США.

Основные принципы новой  системы выглядят так. Глава государства имеет право дважды представить региональному законодательному собранию кандидатуру на пост губернатора. В течение 14 дней региональный парламент может простым большинством голосов утвердить предложение Президента. Если кандидатура дважды отклоняется или просто не принимается никакое решение, Президент РФ назначает исполняющего обязанности главы региона и - самое интересное - по собственному усмотрению имеет право распустить местный парламент или оставить его работать и дальше. Решение об увольнении избранного по новой системе губернатора также принимает Президент РФ: либо по представлению законодательного собрания (с которым он может и не согласиться), либо по собственной инициативе - в случае ненадлежащего исполнения главой региона своих обязанностей или утраты доверия со стороны Президента РФ.

В законе не решен вопрос о сроке, в течение которого можно  занимать губернаторский пост. Если раньше были установлены жесткие ограничения - не более двух сроков подряд, - то новые  законопроекты вообще не устанавливают подобных рамок. При этом в Кремле открыто говорят о том, что В. Путин может доверить губернаторские посты и тем, кто уже дважды (или даже трижды) избирался главой своего региона.