Правовое регулирование федеративных отношений

Наличие термина "государство" является логико-правовой ошибкой авторов  текста Конституции РФ, которую они  вынуждены были допустить под  давлением сильных региональных лобби, поддерживавших сепаратистские настроения. Нигде в мире субъекты федерации не считаются "государствами" в том смысле, как ими являются федерации, для них имеется собственный научный термин - "государственное образование". Единственным отличием в правах республик и иных субъектов РФ является наличие "государственного" языка" в республиках и республиканского гражданства, которое в Федеральном законе от 31 мая 2002г. "О гражданстве Российской Федерации"⁶¹ не предусмотрено. Но согласно ст. 3 Закона РСФСР от 25 октября 1991г. "О языках народов Российской Федерации" в местностях компактного проживания населения, "не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с русским языком и государственными языками республик, в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности"⁶². При этом статус такого языка может определяться законом субъекта РФ и порядок его использования практически не отличается по правовым возможностям от статуса государственного языка республик (например, согласно п. 2 ст. 14 Закона о языках, помимо русского, могут публиковаться на иных языках законы краев, областей, автономных округов, городов федерального значения, в случаях, предусмотренных законодательством субъектов).

Вообще, по нашему мнению, деление на виды субъектов - дань преемственности  российского конституционализма, частичное сохранение уникальности советской федеративной модели, основанной на сочетании национального и территориального принципов государственного устройства, при существовании субъектов федерации и не субъектов, и приоритете автономных республик в качестве единственных полноправных субъектов РСФСР.

В отношении такой  модификации статуса, как получение  особого статуса на основании  какого-либо федерального закона или  договора, следует отметить, что  такой статус изначально не будет соответствовать основам конституционного строя, определенным в Конституции, и в первую очередь ст. 5. Получение специального статуса противоречит магистральной концепции равенства субъектов, содержащейся в конституционном тексте. Выход же автономного округа из состава края (области) также не соответствует конституционным императивам, так как нарушает системное равенство субъектов и собственно сущность уникальной конструкции сложносоставных субъектов РФ.

Таким образом, следует  сделать вывод, что в настоящее время не возникла потребность, и не появились политико-правовые основания для принятия федерального конституционного закона "Об изменении статуса субъектов Российской Федерации". Это связано с отсутствием дополнительных юридических прав, предоставляемых субъекту в рамках действующей Конституции РФ, с опасностью воссоздания новой модели дифференциации субъектов на какие-либо группы в ущерб принципу равноправия субъектов РФ.

Образование субъекта Федерации  можно определить как урегулированный  нормами закона процесс создания самостоятельного, имеющего собственные органы власти, границу и территорию, субъекта РФ.

Образование субъектов  РФ потенциально может осуществляться в следующих формах: 1) объединение  двух и более субъектов; 2) разделение на два и более новых субъекта; 3) выделение одного субъекта из состава другого.

В настоящее время, согласно нормам Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"⁶³, возможна реализация такой формы, как образование субъектов лишь по первому варианту.

Упразднение субъекта РФ означает процесс прекращения существования  самостоятельного субъекта РФ, осуществляемый по его инициативе, и заключается  в утрате им признаков его конституционно-правового статуса.

До сравнительно недавнего  времени вопрос об образовании новых  субъектов РФ был пробельным ввиду  отсутствия федерального конституционного закона. Пробел был устранен лишь в  декабре 2001 г, когда указанным выше федеральным конституционным законом был определен порядок образования нового субъекта в пределах РФ и приема в состав РФ нового субъекта Федерации на базе иностранного государства или его части.

Правовым основанием подготовки данного ФКЗ является ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Основные понятия, используемые в ФКЗ от 17 декабря 2001 г., раскрываются в главе I "Общие положения". Закон разводит процедуры "принятие в РФ нового субъекта" и "образование в составе РФ нового субъекта". Если первая предусматривает изменение состава субъектов Федерации в результате присоединения к Российской Федерации территории иностранного государства или его части, то вторая процедура отличается от первой тем, что образование нового субъекта происходит в результате внутренних преобразований, изменения территориальных границ субъекта (субъектов) Российской Федерации и не связана с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

В этой же главе Закона указаны условия принятия в Российскую Федерацию (ст. 4) и условия образования  в составе РФ нового субъекта (ст. 5). Принимаемому иностранному государству предоставляется, как правило, статус республики, части иностранного государства может предоставляться статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.

В статье 5 ФКЗ от 17 декабря 2001г. не предусмотрено, как уже упоминалось, иной процедуры образования в составе РФ нового субъекта, кроме как объединение двух и более граничащих между собой субъектов.

В таком случае вряд ли можно вести речь о полноценной  федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в  субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся. В то же время наличие возможностей "размножения" субъектов и так в излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма. Поэтому следует серьезно задуматься о конституционности такой позиции законодателя, хотя она вполне адекватно отражает концепцию централизации и укрепления единства Федерации, проводимую в современной России⁶⁴.

Инициатива принятия и образования новых субъектов  не может идти от федеральных органов  власти. При процедуре принятия инициатором может выступать соответствующее государство, при образовании нового субъекта - соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляют свое предложение Президенту РФ.

Наибольший интерес  представляет процедура образования в составе РФ нового субъекта, так как именно укрупнение субъектов является на данный момент одной из перспективных форм усиления централизации России. Согласно ст. 5 ФКЗ от 17 декабря 2001г. образование нового субъекта может повлечь прекращение существования либо обоих объединяемых субъектов, либо одного из них. В этом случае произойдет присоединение территории одного субъекта РФ к территории другого субъекта, что в какой-то мере противоречит легальному смыслу "образования нового субъекта", так как Закон формально регламентирует лишь процедуру объединения субъектов. Логичным выглядело бы предписание понимать объединение как процесс слияния и образования нового субъекта с одновременным прекращением существования объединяемых субъектов. Допущение прекращения существования одного субъекта в результате "объединения" в какой-то мере ущемляет права одного из "объединяющихся" субъектов, так как объединение преобразуется в своего рода присоединение, формально "ретушированное" атрибутами согласования интересов этих субъектов.

К числу недостатков  Закона можно отнести и то, что  он не предусматривает участия федеральных  органов власти в подготовке такого объединения (например, при разработке предложений о внесении изменений  и дополнений в проект федерального бюджета или предложения к бюджету на следующий год), в нем отсутствует определенность в вопросе о судьбе органов государственной власти объединяемых субъектов и формировании органов власти нового субъекта, не предусмотрена инициатива образования нового субъекта РФ со стороны населения, проживающего на территории данных субъектов, а также нет ясности в вопросе о том, какие органы государственной власти (исполнительные или законодательные) имеют право отправить предложение об объединении Президенту РФ.

Рассмотрим проблемы, возникающие в процессе реализации федерального конституционного закона, на примере единственного на настоящий момент объединения субъектов РФ, а именно: Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Самым первым показательным фактом стало то, что без участия федеральных органов даже составление указанных в ст. 10 Закона документов, направляемых Президенту РФ, фактически оказалось неосуществимым.

Так, законодательные  и исполнительные органы государственной  власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в феврале 2003г. в письме Президенту Российской Федерации В.В. Путину обратились с просьбой о помощи в подготовке процесса объединения области и округа. Президент Российской Федерации 3 ноября 2003г. подписал Указ N 1283 "О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области", в котором было предусмотрено осуществление за период 2003-2006 гг. комплекса мер по развитию инженерно-транспортной инфраструктуры региона (строительство газопровода, сети автомобильных дорог, мостового перехода). Фактически органы власти округа в обмен на объединение получили капиталовложения из федерального бюджета, сравнимые с тремя бюджетами автономного округа.

Инициаторы объединения  названных регионов в процессе объединения предложили варианты составления документов, не предусмотренные федеральным конституционным законом. Так, 17 февраля 2003г. законодательными и исполнительными органами власти области и округа были подписаны Договор "О согласованных действиях по образованию нового субъекта путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" и Меморандум "Об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". В указанных документах стороны определили, что новый субъект будет называться областью, органы государственной власти округа и области сохранят свои полномочия в течение срока избрания, округ в составе нового субъекта будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, референдум на территориях объединяющихся субъектов пройдет в декабре 2003г., а также поставлены цели и задачи, в основном экономического характера, которые должны решить область и округ в результате объединения.

В июне 2003г. органами государственной власти области и округа при помощи специалистов из Администрации Президента РФ были разработаны и внесены на имя главы государства предложения по реализации ст. 10 Федерального конституционного закона, в которых было указано, что названием нового субъекта будет Пермский край, а не область, как было определено ранее (выделено авторами), что новый субъект должен быть правопреемником в отношении всех обязательств, взятых объединяющимися субъектами. В документе отмечено, что до 31 декабря 2005г. бюджеты области и округа принимаются ими самостоятельно, а с 1 января 2006г. и до 31 декабря 2006г. исполнение бюджетов области и округа организует избранный губернатор Пермского края раздельно по каждой территории. Единый бюджет Пермского края принимается с 2007 года совместным решением законодательных органов области и округа. Отдельный пункт предложений посвящен федеральным комплексным программам, которые должны быть реализованы в ходе объединения. Органы исполнительной власти области и округа прекращают свои полномочия в декабре 2005г., а законодательные органы - в декабре 2006г. в связи с истечением сроков избрания. Пермский край считается образованным после вступления в должность избранного губернатора Пермского края с 31 декабря 2005 года. В течение переходного периода законодательные органы области и округа (до декабря 2006г.) принимают только совместные решения⁶⁵.

Референдум об объединении  края и округа прошел 7 декабря 2003г., и в ходе голосования за объединение высказались 83,77 процента населения области и 89,77 процента жителей округа, пришедших на участки для голосования. 20 февраля 2004 г. Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". А уже 19 марта 2004г. законопроект был принят Государственной Думой в трех чтениях на одном заседании. Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" состоит из 17 статей. В нем фактически дублируется содержание предложений, направленных органами государственной власти области и округа в адрес Президента Российской Федерации, за исключением нескольких интересных новаций. Так, согласно ст. 7 ограничиваются полномочия органов законодательной власти области и округа в переходный период, а именно запрещается осуществление следующих полномочий: 1) принятие законов, иных нормативных правовых актов и осуществление других действий, связанных с отчуждением собственности Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; 2) утверждение договоров и соглашений с другими субъектами Российской Федерации; 3) утверждение договоров и соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей; 4) принятие законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, в том числе о проведении референдумов, направленных на прекращение процесса образования Пермского края; 5) принятие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих требование об отставке губернатора Пермского края, а также губернатора Пермской области, главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа (до окончания срока их полномочий) и назначенных ими должностных лиц. Уточнены временные рамки переходного периода: определено, что органы законодательной и исполнительной власти нового субъекта должны быть образованы не позднее 31 января 2007г. (ст. 5, 6). На основании ст. 8 губернатору Пермского края в переходный период запрещается принимать решения и осуществлять действия, направленные на досрочное прекращение полномочий Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа. Отдельная статья посвящена вопросам регулирования бюджетных вопросов, где предусмотрено, что в 2006-2008 годах расчет средств федерального бюджета, передаваемых объединяющимся субъектам, производится раздельно по области и округу, а передача производится через бюджет Пермского края. При этом объем финансовой поддержки Пермского края до 2008 года сохраняется не ниже уровня, сложившегося в 2006 году по области и округу. И только с 2009 года в межбюджетных отношениях бюджет Пермского края учитывается в федеральном бюджете как бюджет единой территории (ст. 14).