Правовое регулирование федеративных отношений

Даже самый поверхностный  анализ правовых актов, принятых в результате объединения Пермской области и  Коми-Пермяцкого автономного округа, демонстрирует схематичность и определенную пробельность при применении норм Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"⁶⁶. Так, прогноз социально-экономических последствий объединения, подготовленный органами государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, не содержал характеристики системы методов, которые использовались для подсчета роста темпов заработной платы, промышленного производства и других показателей применительно к новому субъекту РФ. Абсолютно неясно, каковы последствия объединения применительно к изменению структуры и численности федеральных органов исполнительной власти, функционирующих на территориях области и округа. В принятом Федеральном конституционном законе об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа специально указано лишь о создании единого Пермского краевого и Арбитражного суда взамен соответствующих высших судебных инстанций области и округа до срока завершения переходного периода (ст. 12). Также трудно определить в рамках положений федеральных законов, в чем заключаются правовые основы особого статуса Коми-Пермяцкого автономного округа в качестве административно-территориальной единицы в составе Пермского края (ст. 4 ФКЗ об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), тем более что эти основы должны быть определены в Уставе Пермского края, но согласно нормам законодательства РФ. Подводя итоги, можно сделать вывод, что процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа должен выявить пробелы в действующем Федеральном конституционном законе "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и создать рабочий механизм для типизации формальных сторон объединения субъектов РФ в будущем.

В связи с рассмотрением  вопроса об изменении состава  субъектов Российской Федерации  возникает и проблема отсутствия возможности отказа субъекта от статуса субъекта РФ по собственной инициативе. Представляется, что в этом случае необходимо упростить процедуру, предусмотрев право федеральных органов власти назначать референдум в субъекте, к которому следует присоединить территорию, отказавшуюся от статуса субъекта РФ, что будет соответствовать концепции централизации и сокращения мелких, дотационных регионов

Нельзя обойти вниманием  и две правовые ситуации, связанные  с частичным изменением прав и  обязанностей субъекта РФ, а именно: перемещение столицы субъекта (административно-политического центра) и изменение границ субъекта РФ. Причем, если второй вопрос имеет частичное регулирование в тексте Конституции России, то первый вообще лишен правовой регламентации.

Вопрос об изменении  границ субъектов РФ в последнее время приобретает актуальность и в научной литературе, выдвигается множество вариантов его решения. Так, широко обсуждается идея принятия федерального закона "О границах между субъектами Российской Федерации", предлагаются его принципиальные положения. Представляется, что указанный закон не должен содержать механизм установления границ (так как границы большей части субъектов РФ определены), он необходим как инструмент процессуального оформления процедуры изменения существующих границ, в целях конкретизации конституционных положений (ч. 3 ст. 67). В целях делимитации границ между субъектами, в случаях, когда отсутствуют правовые акты, определяющие проведение границы на местности, возможно использование соглашений между заинтересованными органами государственной власти при участии Федерации. Иные вопросы, затрагивающие, в первую очередь, проблемы землеустройства, кадастрового учета и землепользования (проведение межевых границ между земельными участками или порядок землепользования участками, находящимися в пределах соответствующих границ), должны решаться не в рамках конституционного регулирования, а на уровне актов административного законодательства.

Требует правовой регламентации и  вопрос о переносе (изменении) столицы  субъекта РФ, так как административно-политический центр (столица) субъекта, безусловно, является одним из элементов статуса субъекта. А изменение столицы в какой-то мере всегда затрагивает как права Российской Федерации, так и права других субъектов РФ (имущественные и иные). Например, перевод столицы субъекта в иной населенный пункт всегда влечет за собой необходимость изменения места размещения территориальных органов федеральной исполнительной власти на территории соответствующего субъекта РФ, а это, в свою очередь, налагает дополнительные финансовые обременения на федеральный бюджет. Поэтому имеется необходимость регулирования данного вопроса федеральным законодательством.

Среди ученых и известных  политиков уже довольно давно  ведутся споры о возможности  преобразования всех 89 субъектов РФ в 15-20 однотипных

субъектов (республик, губерний). Обосновывается это тем, что такое  переустройство способно снять проблему асимметрии и неравенства субъектов  России. Относительно идей "республиканизации" и "губернизации" следует отметить, что в настоящее время такое реформирование для России, по меньшей мере, преждевременно⁶⁷. Так как нарушить политическую, этноконфессиональную и экономическую стабильность в федеративном государстве легче всего, попытавшись провести реформу государственных образований, лишив те или иные народы (народности) и территориальные общности права на самоопределение в составе федерации. Хотя не исключено, что уже в недалеком будущем, когда Россия действительно реализует в значительной мере декларативные положения Конституции РФ о правовом демократическом федеративном государстве, возможно обращение к данному вопросу.

Один из авторов ранее  изложил свой прогноз развития ситуации с перечислением возможных сценариев  будущего развития Российской Федерации, а именно три варианта: 1) самораспад по типу Советского Союза; 2) формирование жесткой централизованной федерации с минимумом различий в статусе субъектов РФ; 3) сохранение на среднесрочную перспективу различий в статусе субъектов РФ.

Думается, с учетом позиции  авторов, высказанной в настоящей работе, можно предложить еще и четвертый вариант, а именно: отказ от реликтов советской эпохи, сохраняющих видимость неравенства субъектов (государственность республик, сложносоставные субъекты), при определенном учете национального фактора и традиций развития российского федерализма (деление на группы субъектов с индивидуальными названиями различных категорий, сохранение государственных языков и различных видов учредительных документов). Конечно, этот путь потребует реформы российской Конституции в виде ее пересмотра, но нельзя считать конституционный текст, подготовленный в период острого конфликта властей, своего рода "священной коровой", не подлежащей правке в течение десятков лет.

Нельзя не отметить среди  возможных путей дальнейшего  развития федерализма такой, как упразднение автономных округов, находящихся на территории края, области, что особенно актуально для Красноярского края, где активно обсуждается такая идея. Большинство автономных округов (за исключением Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) не могут существовать как самостоятельные государственные образования, так как не обладают собственным кадровым потенциалом, развитой системой здравоохранения, образования, транспортной инфраструктурой и соответствующей социально-культурной средой. В большинстве своем это глубоко дотационные регионы, целиком зависящие от так называемого северного завоза (элементарных продуктов и топлива), население которых живет в основном за счет натурального хозяйства. Та цель, которая ставилась большевиками при создании округов, - поднятие политического, экономического и культурного уровня народов Крайнего Севера, оказалась, как показала практика, недостижимой.

Еще одним вариантом  совершенствования российской федеративной модели представляется внесение поправок в ст. 66 Конституции с целью закрепления такой специальной меры ответственности, как временное ограничение статуса субъекта и (или) преобразование его в федеральную территорию на основании специального федерального закона. Суть поправки состоит в следующем: статус субъекта может быть ограничен без его согласия в случае наличия обстоятельств, указанных в предлагаемом нами к принятию федеральном законе "О временном ограничении статуса субъекта Российской Федерации". Этими обстоятельствами могут быть: систематические нарушения Конституции и федеральных законов, неспособность органов государственной власти субъекта к эффективному управлению (например, банкротство субъекта, длительная невыплата заработной платы работникам бюджетной сферы при нецелевом использовании имеющихся средств). При этом меры ответственности могут быть ранжированы по своему значению: от отстранения от должности высшего должностного лица субъекта до полного приостановления (прекращения) деятельности всех органов государственной власти субъекта с назначением федеральной администрации.⁶⁸ В этом случае вполне очевидным будет содержимое данного закона об изменении статуса субъекта: не нужно будет ограничивать отдельные полномочия (а тем самым и статус) в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" назначение временной финансовой администрации в случае наличия просроченной задолженности или исполнение органами государственной власти полномочий субъекта по распоряжению субвенциями, поступающими из федерального бюджета (ст. 26.9), отрешение от должности высшего должностного лица субъекта (ст. 29.1), роспуск представительного органа государственной власти субъекта (ст. 9)⁶⁹. Кроме того, представляются оправданными в данном законе и такие меры, как приостановление представительства субъекта в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, приостановление действия законов и договоров (соглашений) субъектов по решению органов государственной власти РФ. Статус федеральной территории предполагает, что на определенный срок (до пяти лет) все функции государственного управления переходят к федеральной администрации, назначаемой Президентом РФ, выборы в органы государственной власти не проводятся, действие законов субъектов приостанавливается по решению федеральной администрации.

По нашему мнению, следует  четко разграничить идеальную перспективу  российского федерализма и оптимальную, из которой мы и исходим и которая  представляет комплекс наиболее реально  достижимых целей, максимально приближенных к идеальным. Разумеется, лучшим вариантом развития России, с точки зрения снятия "формального" неравенства субъектов и ликвидации национальной доминанты в российской федеративной модели, следовало бы признать идею "губернизации", укрупнения регионов на базе созданных ассоциаций экономического взаимодействия, например, таких как "Большой Урал", "Сибирское соглашение". Но необходимо отметить, что к такой процедуре нужно подходить последовательно и осторожно, чтобы не нарушить системное единство существующей федеративной модели, а попытаться преобразовать сложившиеся связи в федеративных отношениях.

Вместе с тем надлежит провести ряд мероприятий, связанных  с расширением не только обязанностей субъектов РФ, но и их прав (прежде всего, в социально-экономической сфере), создать для этого необходимые условия. Предложения же по радикальному изменению государственного устройства (в частности по укрупнению регионов) на данном этапе преждевременны, поскольку еще лишь приостановлена, но не остановлена полностью угроза распада России, которая только начинает приобретать черты стабильного и сильного государства.⁷⁰

Поэтому, оценивая развитие и возможности совершенствования  федеративных отношений, заметим, что  оптимальным и реальным вариантом на краткосрочную перспективу следует признать сохранение национально-территориального устройства России с формальным различием в статусе субъектов РФ с постепенной подготовкой конституционной реформы, устраняющей очевидные парадоксы советской квазифедерации в нашем Отечестве. Только сильная федерация способна сохранить Россию в границах бывшего РСФСР, но при этом субъекты должны получить дополнительные права по распоряжению природными ресурсами, формированию налоговой базы и правовому регулированию общественных отношений в различных сферах деятельности⁷¹. Сверхцентрализованные федерации, как показывает опыт, зачастую оказываются нежизнеспособными (Чехословакия, СССР, Югославия). Стабильное будущее только за сильными федерациями, в которых федеральный центр имеет право привлекать и привлекает к ответственности субъекты федерации за нарушение федеральных законов или неэффективное управление, а сами субъекты получают достаточно большие полномочия в экономической сфере для строительства полноценной политико-правовой системы государственного образования.

§ 3. Роль органов внутренних дел в становлении российского федерализма

В ч.1 ст.45 Конституции  России провозглашено: «Государственная защита прав и свобод человека и  гражданина в Российской Федерации  гарантируется». Эти и другие конституционные гарантии по сути требуют участия в государственной охране прав и свобод человека и гражданина всех государственных структур Российской Федерации. Однако понятно, что для эффективной реализации этой функции необходимы специализированные органы, ибо для всех других эта деятельность неизбежно будет носить лишь побочный, вспомогательный, факультативный характер. Таким специализированным органом в системе исполнительной власти являются органы внутренних дел, на которые возложено непосредственное государственное управление внутренними делами.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации оно является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» ⁷².

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Однако органы исполнительной власти самостоятельны, осуществляя специфический вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип «разрешено все, что не запрещено».

Являясь федеральным  органом исполнительной власти, МВД России осуществляет в пределах своей компетенции государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, непосредственно реализует основные направления деятельности органов внутренних дел, а так как основой федеративного государства является право и безопасность, своеобразие и свобода, следовательно, органы внутренних дел призваны обеспечивать одну из составляющих основ федерализма.

Свою деятельность МВД России осуществляет в тесном взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями, а также координирует свою деятельность с деятельностью внутренних дел государств – участников СНГ, что позволяет ему более успешно решать стоящие перед ним задачи и повышать статус субъектов федерации, а, следовательно, укреплять российский федерализм.