Автор работы: Пользователь скрыл имя, 06 Апреля 2013 в 14:05, дипломная работа
Федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего национальным составом населения страны,
С точки зрения международного опыта президентские инициативы не представляют собой чего-либо необычного. Выше уже говорилось, что при выборах палат парламента каждая страна применяет такую систему выборов парламента, которая представляется ее населению наиболее соответствующей интересам народа, принципам справедливости, отражающей традиции страны. Сказанное относится и к порядку замещения должности главы администрации (губернаторов и т.д.) в наиболее крупных территориальных подразделениях государства, будь то унитарные или федеративные государства75.
Что касается органов исполнительной власти субъектов федерации. Прежде всего, нужно заметить, что исполнительная власть в субъектах федерации может принадлежать как одиночным органам (должностным лицам), обычно называемым губернаторами, так и коллегиальным органам (правительствам субъекта федерации). Кроме того, она может быть бицефальной ("двухголовой"): губернатор, назначенный центром, и правительство субъекта федерации, формируемое его парламентом. При этом если есть и то и другое, это не означает, что исполнительная власть бицефальна. Она не является таковой, если губернатор по должности одновременно председатель правительства субъекта федерации, а последнее - его кабинет. Бицефальной она становится тогда, когда правительство субъекта федерации возглавляет премьер-министр (главный министр), и оно по конституции субъекта федерации или в соответствии с особым законом имеет собственную компетенцию, а губернатор - свою компетенцию.
Второе предварительное замечание, которое необходимо сделать, касается роли губернатора субъекта федерации. Как говорилось, губернатор в зарубежных федерациях может занимать свою должность путем применения разных способов и процедур. Однако в демократических странах назначенные губернаторы - это обычно представители центра, следящие за соблюдением органами субъектов федерации федеральной конституции и законов. В случаях нарушений конституции и законов непосредственное вмешательство они не осуществляют, а обжалуют правовые акты и действия органов субъекта федерации в суды или другие федеральные органы. Управленческой деятельностью они не занимаются, ее осуществляет местное правительство76. Такая ситуация обычно бывает в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Губернаторы, занимающиеся непосредственной управленческой деятельностью, обычно обладают исполнительной властью, производной не от федерации (то есть путем назначения), а от народа субъекта федерации. Они выбираются этим народом (гражданами субъектов федерации). Так бывает обычно в президентских республиках (республик президентско-парламентарных или парламентарно-президентских, кроме России, среди федеративных государств нет).
Третье предварительное замечание: в мире нет федераций, где бы для формирования единоличного органа исполнительной власти субъектов федераций (а именно губернаторов) применялся способ, предложенный законопроектом Президента Российской Федерации. Однако есть похожий способ, когда коллегиальные органы исполнительной власти субъектов федерации формируются законодательным органом субъекта федерации (например, правительства земель в Германии). Правда, кандидатуры в данном случае представляются не "сверху" (президентом, канцлером, иными федеральными органами), а определяются партией, одержавшей победу на выборах в законодательный орган субъекта федерации. Но все-таки в данном случае орган исполнительной власти формируется (то есть премьер-министр земли избирается) органом законодательной власти субъекта федерации. Следовательно, в принципе возможна ситуация, когда и единоличный орган исполнительной власти (губернатор) избирается законодательным органом субъекта федерации. Премьер-министр германской земли почти тот же губернатор: ведь он единолично назначает и увольняет своих министров.
В различных странах мира существуют неодинаковые способы замещения поста руководителя субъекта федерации (единоличного или коллегиального) 77. Нужно учесть, что статус губернатора в России никогда не был похож на статус практически безвластного (в обычных условиях) губернатора в современных странах англосаксонского права (правда, как говорилось, в условиях введения чрезвычайного положения или президентского правления губернатор становится весьма властной фигурой). Российский губернатор сосредоточивает в своих руках большие полномочия, он практически распоряжается бюджетом субъекта Федерации, утвержденным законодательным органом, вправе издавать и издает нормативные акты, затрагивающие, в том числе и некоторые права граждан (на местном уровне), формирует аппарат управления. В условиях России фигура губернатора имеет огромное значение и для укрепления единства страны, ее правового пространства, для борьбы с терроризмом. Поэтому подбор кандидатуры на такую должность имеет важное значение. Вряд ли верно, когда эти процессы имеют стихийный характер, в результате чего такую должность занимают заведомо неподготовленные люди, например, представители шоу-бизнеса. Способ отбора кандидатов, обладающих необходимыми для такой должности качествами, путем соревновательности партийных элит, когда партийная система еще не сформировалась, а местные отделения партий тоже попадают в зависимость от "денежного мешка", в современных условиях России не всегда себя оправдывает. Видимо, это дело будущего. И на каком-то этапе следует уйти от принципа без альтернативности кандидатуры, представляемой Президентом. В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта Федерации, местных отделений политических партий. Кстати, подобие такого порядка существует в Канаде. На наш взгляд, это существенно усилило бы легитимность губернаторов. И, наконец, было бы целесообразно после избрания губернатора назначать его указом Президента. Выдвижение кандидатур президентом, конечно, может дать более качественный отбор. Это усиливает централизацию власти, может порождать элементы авторитаризма. Однако нужно учитывать, что окончательное решение об утверждении предложенной кандидатуры губернатора остается у народа субъекта Федерации, только он осуществляет это не непосредственно, а через избранных им своих представителей - депутатов законодательного собрания субъекта Федерации. Такой порядок не связан с вопросом о конституционных правах граждан. Это другой аспект отношений, которые регулируются не Конституцией РФ, а текущим законодательством. Поэтому следует внести поправки в Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. В связи с этим может встать вопрос и об унификации должностных названий глав исполнительной власти субъектов РФ. Возникают и некоторые другие проблемы. Их нужно решать, а для этого необходима политическая воля. Что же касается юридических вопросов, то они решаемы78.
Заключение.
Разнообразие федеративных структур и полуфедеративных отношений в современном мире создает широкие возможности для использования позитивных сторон той или иной федеративной модели. Однако при этом все зависит, во-первых, от конкретных условий, в которых реализуется та или иная модель, во-вторых, от функционирования того или иного института в различных обстоятельствах. В одной обстановке «плюсы» могут превращаться в свою противоположность, в другой - «минусы» могут стать позитивными средствами. Это относится, например, к созданию субъектов федерации по национально-территориальному и комплексно-территориальному признакам, к тезису о необходимости равного или, напротив, неодинакового (с учетом численности населения) представительства субъектов федерации в верхней палате парламента, к вопросу о предпочтительности симметрии или асимметрии в структуре федерации, проблеме сецессии и т.д. Лишь учет конкретной ситуации, поиски адекватных форм, а зачастую и создание комбинированных, переходных, гибридных видов могут обеспечить продуктивное функционирование федерализма.
Никто не подвергает сомнению уникальность исторического пути развития России. Зарубежный опыт построения федеративного государства невозможно непосредственно применить к российским реалиям. Такая бесспорная установка порождает искушение у многих политиков и исследователей создавать оригинальные модели современного федерализма. Однако необходимо признать наличие общих закономерностей, или, по крайней мере, осознанной системы общих целей, в рамках которой такое творчество оправдано. Концептуальные основы федерализма должны стать предметом осознанной рефлексии и показать общий вектор в реформировании и совершенствовании государственного устройства России. Признав человека, его трава и свободы высшей ценностью, Россия выбрала путь демократического развития. Движение к демократии означает, прежде всего, последовательный отказ от принципов патернализма в отношениях между государством и человеком, гражданским обществом. Отказ от властно-административных, попечительских отношений предполагает их замену на правовые отношения. Право становится тем общим полем, которое опосредствует отношения государства и общества. Безусловно, такое отношение требует согласия всех общественно значимых сил в фундаментальных основах этого отношения, в верховенстве права, в идее права. Только в таком государстве правовые формы могут наполняться реальным содержанием. Это положение является не столько следствием опыта развития отдельных стран, сколько условием их успешного развития. Достижение такого концептуального консенсуса, который еще проблематичен для России, поможет в создании наиболее оптимальных моделей развития государственного устройства. Отсутствие же такого согласия в обществе, фрагментация его на радикально-непримиримые сегменты вынуждает правоведов сознательно или бессознательно исходной точкой своих построений делать реальные или мнимые угрозы государственности России. Вот почему многие исследования федерализма в России начинаются и заканчиваются проблемой суверенитета, связанной с национальной проблематикой. Между тем совсем не очевидно, что дезинтеграционные тенденции носят именно национальную подоплеку.
Суверенитет является важной, но только первой ступенью в формировании федерализма. Суверенитет создает действительность государственной целостности. Сам по себе, в отрыве от других реалий, он не обладает ценностью. Это всего лишь право на политическое существование. Это право может обеспечиваться силой, а может обеспечиваться общим признанием и, пожалуй, нет уже в мире стран, которые обеспечивали бы свой суверенитет только с помощью силы. Существование международных организаций указывает на перспективность именно второго пути в обеспечении суверенитета. Таким образом, суверенитет проявляется и определяется только в отношении с другими участниками политических процессов. Правовой характер этих отношений обеспечивается федеральным центром именно в силу отсутствия у него особенных интересов. Он призван воплощать всеобщую волю, зафиксированную в конституции и правовых актах. Сама природа договора не способна конституировать общий интерес. Договор останавливается только на абстрактном моменте равенства и не исчерпывает природу и идею права. Федерализм поэтому далее должен рассматриваться в контексте справедливости как правовой формы взаимоотношений, а также свободы в качестве самоопределения как имманентной сущности развития права. Свобода—одно из самых сложных правовых понятий, на протяжении веков вызывающее бесчисленные споры. Однако несомненно, что она является высшей человеческой ценностью. Национальное самоопределение не есть акт абстрактного выбора. Оно, скорее, есть результат развития нации в мире сложных взаимоотношений.
Первые формы федерализма в России возникли в силу необходимости разрешения национального вопроса Нужно признать в этом существенную специфику российского федерализма и перестать избегать ее, отбрасывая проблему в проектах новых моделей федеративного устройства. Федерализм в своих истоках зарождался как форма гражданского соглашения и имел более широкий смысл, нежели сегодня. И этот потенциал в развитии федерализма сохраняется. Федерализм, в историческом контексте, имеет вектор развития от формы государственного устройства к форме общественного устройства. Эта тенденция снимает напряженность в национальных отношениях там, где они есть. Расширение прав национально-культурных автономий видится как одна из перспективных форм развития и самоопределения национальностей, наряду с национально-государственными образованиями.
Трудность теоретического осмысления федерализма осложняется тем, что исторический опыт России отягощен псевдофедеративными отношениями в советский период. Это затрудняет осознание теоретического положения о том, что федерализм является результатом развития, а, следовательно, высшей формой развития государственных отношений для определенного исторического периода. «Большое общество может существовать,- пишет А. С. Ахиезер,— если силы интеграции его в лице высшей власти убеждают членов общества в том, что высшая власть охраняет массовые силы локальных сообществ и сама является их выражением»79. Поэтому федеративное сообщество будет функционировать как единая социальная целостность при условии, что региональные и локальные социальные общности стремятся к сохранению и укреплению единства и территориальной целостности государства, а центральная (федеральная) власть, в свою очередь, стремится, с одной стороны, к поддержанию и развитию автономии, самоуправления, составляющих федерацию территориальных региональных и местных сообществ, а с другой - к упрочению целостности всего социума на основе общегосударственных целей и ценностей. Поэтому действительный, действующий федерализм воплощает в себе также и принцип унитаризма, единства в многообразии. Высшим интересом такого государства является сотрудничество, реализация особенных интересов через общие интересы, через объединение. Принцип кооперации в отношения между различными субъектами является в федеративном государстве ведущим. Успешность осуществления кооперативных связей подтверждается тем фактом, что взаимоотношения между субъектами Федерации не знают той степени напряженности, как отношения между Центром и регионами. Увязывание особенных интересов регионов оказывается более естественным для субъектов Федерации, нежели согласование общих ценностей.
Федерализм в России не скоро еще обретет совершенную форму. Слишком многие процессы пока создают неблагоприятный фон для его развития. Однако оптимизм внушает тот факт, что федерализм, в свою очередь, является сам достаточным источником демократических реформ.
Список использованной литературы.
Нормативные акты
Научная литература
Информация о работе Правовое регулирование федеративных отношений