Правовое регулирование федеративных отношений

Перестройка системы  общественных отношений в стране, начатая в середине 80-х годов, не могла не затронуть национально-государственных отношений. Эта перестройка развернулась под флагом борьбы с извращениями принципов советского федерализма. Однако решение проблемы предлагалось в рамках господствовавшей тогда парадигмы, что всякое расширение прав республик и мест не умаляет, а даже усиливает значение направляющей и координирующей роли союзного центра. Так, Э. В. Тадевосян писал, что, преодолевая отрицательные последствия бюрократической централизации, нельзя бросаться в другую крайность, вообще отказываясь от централизма и забывая об органической связи социалистического федерализма и демократического централизма. В этой связи он резко возражал против высказываний в пользу перехода от федерации к конфедерации, против предложений ограничить суверенные права СССР, признать приоритетность интересов союзных республик, отказаться от признания ведущей роли, первенства интернационального, общесоюзного национальным, республиканским⁴⁶. Однако бесперспективность такого подхода в это время уже была очевидной.

Распад СССР повлек за собой различные государственно-правовые последствия, в том числе «повальную» суверенизацию автономий. Взятый сам по себе процесс суверенизации может быть правомерным, ибо в его основе лежит право наций и народов на самоопределение, признанное международным правом. Вместе с тем, как правильно отмечает А. 3. Намазов, пределы суверенизации ограничиваются, во-первых, территориальной целостностью государства (те или иные территориальные изменения допустимы исключительно в рамках закона и на основе взаимного согласия), во-вторых, соблюдением прав человека (суверенизация должна быть ограничена пределами, за которыми она приходит в столкновение с правами национальных меньшинств, правами человека)⁴⁷.

Итак, в федеративном государстве реально может существовать государственный суверенитет федерации и суверенная государственность ее субъектов. Федеративное правовое государство является формой государственного сосуществования самоопределившихся народов и наций. Суверенитет федерации произведен от суверенитета всего народа, проживающего в пределах ее территории. Самоопределение в рамках федерации - более сложный уровень самоопределения народов по сравнению с самоопределением путем создания национального государства. Интеграция народов в федерации может вызвать тенденцию к политической и экономической интеграции народов и обеспечивать оптимальные условия для их всестороннего развития. Многонациональный состав населения делает федерацию наиболее приемлемой формой государственного самоопределения народов России.

Глава II.Основные проблемы современного федерализма в России.

§ 1. Проблемы правового статуса субъектов РФ.

Разрушение СССР, отказ  от прежней политической и социально-экономической  системы породили множество противоречивых проблем в вопросах государственного устройства. Бывшие союзные республики, независимо от избранной ими формы национально-государственной организации, в равной мере стали жертвами системного кризиса, охватившего все сферы жизни общества.

Россия внешне сохранила  основную схему советского федерализма. После принятия Декларации о государственном суверенитете в 1990г. были внесены соответствующие дополнения и изменения в Конституцию страны, повысился статус субъектов федерации, подписан Федеративный договор. Однако поиск путей преобразования российского федерализма не прекращен.

Принятие новой Конституции  Российской Федерации, закрепившей  ее федеративное государственное устройство, также не прекратило дискуссии по проблемам российского федерализма. Некоторые вопросы федеративных отношений приобретают еще большую остроту. К их числу относятся, прежде всего, проблемы суверенитета и самоопределения народов; типа федерации - конституционной, конституционно-договорной или договорной; национальной или территориальной модели устройства; особенностей статуса отдельных субъектов федерации и так называемого асимметричного федерализма; создания Русской республики как нового субъекта Российской Федерации и др.

 На первых этапах  утверждения федерализма в международной  практике допускалась ее неоднородная структура, но в большинстве стран она строилась на принципе равноправия субъектов, хотя и с некоторыми изъятиями. На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации с достаточно четко очерченным кругом их суверенных прав. При этом федеральные органы обладают компетенцией, объем которой определяется интересами сохранения единства и целостности государства, функционирования его институтов, народного хозяйства и пр., субъекты же федерации обладают всей полнотой государственной власти в сферах, отданных их усмотрению. Всякая нормально функционирующая федерация строится на подчинении федеральной конституции всех ее субъектов.

Особенность Российской Федерации с самого начала ее возникновения  состояла в том, что она создавалась на национально-территориальной (а позже - и национально-государственной) основе и была призвана, прежде всего, решить национальный вопрос. В практике отечественного государственного строительства федералистские идеи в смысле политической децентрализации по существу оказались не реализованными. Россия, занимая доминирующее положение, в составе советской федерации, сама оставалась преимущественно унитарным государственным образованием.

Политико-правовая природа  Российской Федерации на современном этапе ее развития отражена в Конституции, принятой 12 декабря 1993г. В аспекте рассматриваемой нами проблемы наиболее существенное значение имеют положения Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенстве на этой территории ее Конституции и федеральных законов; равноправии субъектов Российской Федерации; государственной целостности России и единстве системы государственной власти; разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; равноправии и самоопределении народов⁴⁸.

Наряду с названными и другими достаточно четко сформулированными  положениями в Конституции Российской Федерации имеются и такие, которые дают возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. Так, ч. 1 ст. 66 устанавливает: «Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики». Но каково соотношение федеральной и республиканских конституций в определении, статуса последних? Во всяком случае, представляется, что суверенные права республик и иных субъектов федерации должны быть определены в федеральной Конституции и соответственно закреплены в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов. Иначе не исключено, что по-разному будет решен вопрос об их круге и объеме. Состоявшиеся 24 мая 1994г. парламентские слушания показали, что учредительные акты субъектов Российской Федерации в некоторых основных положениях, главным образом касающихся организации власти и объема их полномочий, существенно противоречат федеральной Конституции⁴⁹.

В основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями  Конституции Российской Федерации и конституциями ряда республик или их разночтения лежит проблема суверенитета. Камнем преткновения стало положение в конституциях республик об их государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции Российской Федерации. Не в этом ли главная причина того, что в ряде республик Конституция Российской Федерации не нашла одобрения на референдуме 12 декабря 1993г.?!

Что же касается проблемы признания суверенитета по существу, то, по нашему мнению, усматриваемое  противоречие между положениями  федеральной Конституции и конституциями республик в ее составе в значительной мере мнимое. Если в ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации за республиками признается статус государств, то тем самым признается их суверенитет, ибо он является атрибутивным свойством любого государства. Суверенность государства определяется не наличием записи об этом в конституции, а объемом его полномочий и прав. Не случайно в конституциях многих стран мира отсутствует запись об их государственном суверенитете. Но из этого не следует, что они не являются суверенными. Не только республики, но и края, области, другие субъекты Российской Федерации обладают присущими суверенитету правами.

Заложенная в Конституцию  Российской Федерации модель федерализма  не отрицает наличия не только у республик, но и у других ее субъектов ряда прав, присущих суверенитету.

В качестве способа обеспечения  равноправия субъектов Российской Федерации, некоторые государственные  деятели и ученые предполагают переход  к одной модели федерализма - территориальной. О необходимости постепенного перехода от национально-территориального устройства к территориальному говорится, в частности, в послании Президента РФ Федеральному Собранию. Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. Создается искусственная дилемма: или «национальная», или «территориальная» модели федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национальная модель противоречит территориальной, в отличие от последней, является дезинтеграционным фактором и потому должна быть преодолена.

В действительности, однако, между этими моделями в многонациональном  государстве нет вызывающих тревогу  противоречий. Территориальную модель федерализма США, ФРГ невозможно механически переносить на Россию, где исторически сосуществовали веками компактно проживающие на данной территории разные народы. Эта территория была и продолжает оставаться материальной основой жизнедеятельности соответствующего этноса, а ее принадлежность ему есть существенный элемент характеристики национального суверенитета. Даже в досоветской России административно-территориальное устройство учитывало национальный состав населения. Позднее ряд народов обрели свою государственность вне России или в ее составе. А после принятия в 1990г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий конституционный статус последних повысился. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в Российской Федерации было осуществлено в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992г.

Действующая Конституция  России и Федеративный договор исходят  из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе  Российской Федерации есть некая  данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования вопреки воле образующих их народов чревата неизмеримо более негативными последствиями. Государство наше многонациональное, поэтому не следует противопоставлять территориальную модель организации федерации в России национальной или пытаться слепо копировать чужие образцы.

Обеспечение государственного единства объединенных в федерацию субъектов - только одна функция федеративного строя, обусловленная главным образом именно многонациональным составом населения и наличием национальной государственности различных этносов. Его другая функция - рационализация власти и управления общественными и государственными делами в интересах сохранения и поддержания демократического конституционного строя⁵⁰.

Таким образом, федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - такое устройство выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Таким образом, между «территориальным» и «национальным» началами в организации российского федерализма нет антагонизма. Специфика российского федерализма вполне допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и по национальному признаку, разумеется, при условии их конституционного равноправия. Как справедливо полагает B.E. Чиркин, национально-территориальный подход соответствует международно-признанному коллективному праву народов (этносов) на самоопределение, может способствовать достижению ряда иных целей, включая интеграцию государства и преодоление противоречий между разными этносами.

Это не означает невозможность  исправления «революционных» ошибок создателей советской федерации. Но речь должна идти прежде всего о наполнении закрепленной и Конституции России модели федерализма, сочетающей национальный и территориальный подходы, реальным содержанием. Наиболее существенным в этом процессе является то, чтобы в практической политике как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов федерации не нарушалось закрепленное Конституцией Российской Федерации равноправие всех ее субъектов независимо от национальной или территориальной моделей их организации. В ином случае неизбежны региональные споры и противостояние субъектов федерации и федеральных органов. Такое противостояние уже проявляется по причине различных возможностей субъектов федерации в решении социально-экономических вопросов, связанных, в частности, с их правами в области налоговой политики. Республики отчисляют в федеральный бюджет 10% налога от прибыли, а края и области - 50%. В результате этого равноправные по Конституции субъекты федерации имеют неравные возможности в решении насущных социальных проблем.

Неравноправие субъектов федерации в экономической сфере порождает негативные политические последствия, усиливает стремление краев и областей преобразовываться в республики. В данном контексте обсуждается проблема правосубъектности русской нации, форм ее самоопределения, образования республики русского народа⁵¹.

Безусловно, республики в составе РФ отличаются от других субъектов федерации, они наделены статусом государств и правом иметь свою конституцию. Однако из этого вовсе не следует, что единственным способом выравнивания прав и реальных возможностей субъектов федерации является создание Русской республики. Характер современного российского федерализма таков, что статусом государственных образований обладают не только республики, но и края, области, автономная область и автономные округа. Это, в частности, заложено Конституционным совещанием в положения федеральной Конституции о равноправии субъектов Российской Федерации. Наиболее существенным, однако, является то, что Российская Федерация, имя которой дано русской нацией, составляющей. 83% ее населения, в целом является формой самоопределения русской нации. Границами территориального самоопределения русской нации выступает вся территория России. Существующие механизмы формирования федеральных органов государственной власти обеспечивают адекватное представительство в них русского народа.