Правовое регулирование федеративных отношений

Таким образом, структурно асимметричная федерация имеет  как бы два «этажа»: объединение субъектов в федерацию и связи федерации с не субъектами. Поэтому возникает, казалось бы, теоретический, но на деле практически важный вопрос о том, является ли федерация юридически «соединенным государством» («соединенными штатами») только субъектов федерации, или представляет собой единство всех составных частей - субъектов и не субъектов⁸. Некорректный ответ на этот вопрос может вызвать определенное социальное напряжение (как было, например, в США в ситуации с Гавайскими островами), но в некоторых федерациях эта проблема не считается существенной (например, в Индии). В Канале напряженность отношений между федерацией и двумя федеральными территориями: (Юконом и Северо-западной территорией) возникла не столько потому, что они претендуют на права провинций (штатов), сколько по причинам экономического порядка (распределение налогов, федеральных субсидий, использование доходов от природных ресурсов и т.д.). Своеобразное решение данного вопроса содержится в Конституции Бразилии 1988г., которая устанавливает, что союз представляет собой единство штатов, федерального округа и муниципий. Последние представляют собой административно-территориальные единицы (общины) внутри штатов, обладающие правами местного самоуправления. Бразильская конституция вышла за пределы традиционного определения федерации, создала прецедент более широкого подхода, но вопрос о применимости такого подхода к модели асимметричной федерации, включающей и не субъекты, в науке пока не решен. Каждая модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, симметричная модель всегда предпочтительнее, поскольку она исходит из того, что структурными составляющими являются только субъекты, которые равноправны⁹. Это, действительно, может способствовать снятию напряженности в отношениях федерации и субъектов (хотя часто она зависит от других причин), обеспечить пропорциональную партиципацию разных частей федерации в определении и осуществлении федеральной политики. Но помимо юридического фактора равноправия в реальной жизни действуют более мощные социально-экономические, психологические и иные факторы. Распад Чехословацкой федерации в 1993г., Югославии (СФРЮ) в 1992г., СССР в 1991г. где конституции предусматривали однопорядковые составные части и полное равноправие субъектов федерации, показал, что симметрии не всегда достаточно для обеспечения прочности этих федераций.

Асимметричная федерация  в определенной степени опирается  на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред. Практика показывает, например, что положение федеральной территории иногда предпочтительнее статуса штата: федеральная территория получает особые субсидии для своего развития, чего не имеет штат. Когда Аляска была территорией США, жизненный уровень ее Населения был выше, чем в любом штате.

Положение несубъекта федерации при конкретных условиях той или иной территории может способствовать ее ускоренному развитию и тем самым соответствовать интересам ее населения и интересам федерации в целом. Однако, если градации в структуре федерации осуществлены без тщательного учета специфических условий и без необходимой подготовки (в том числе психологической) населения, это может вызвать острые конфликты. Известно, например, какие острые дебаты развернулись на Конституционном совещании в России в 1993г. по вопросу о равноправии краев, областей, других субъектов федерации с республиками в составе РФ. Словом, любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения.

Длительное время в  западной политической и юридической  науке, с одной стороны, и в  марксистском государство ведении, - с другой, использовались различные подходы к структуре федерации. В западной науке (что во многом было обусловлено историческими причинами) федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, хотя в некоторых странах, например, в Швейцарии, имелись компактно проживавшие национальные группы населения (франко-, немецко-, итальянско-говорящие и другие общности). В Канаде при создании федераций наряду с историческим, в определенной мере учитывался и лингвистический фактор: 1 из 10 провинций (Квебек) имеет большинство франко-говорящего населения. Но такая структура канадской федерации не только не способствует решению национального вопроса, а, напротив, обостряет его. В XX в. лингвистический фактор использовался при создании федерации в Индии, но в целом роль федерализма в западной науке и практике сводится к задачам консолидации нации (например, путем преобразования конфедерации в федерацию при принятии конституции США в 1787 г.) или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путем размежевания полномочий центра и мест¹⁰.

В последние десятилетия  роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается  прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в одно-национальных государствах, не имевших крупных компактно проживавших национальных групп. Но в отдельных случаях, как уже отмечалось, учитывались национально-культурные моменты. Так, в 1993г. маленькая Бельгия дала снова пример использования национально-территориального принципа как основы строительства федерации. Кстати отметим, что этот пример свидетельствует о непродуктивности односторонних подходов, противопоставлении этнического и территориального принципов.

В отличие от западного  подхода к федерализму в марксистско-ленинской концепции федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса. Процесс развития федерализма в мире показал, что ни тот, ни другой подход нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы. Национально-территориальный подход соответствует международно-признанному коллективному праву народов (этносов) на самоопределение, он может способствовать итерации частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Не случайно новая федерация Бельгия пошла по этому пути¹¹. Но с течением времени национально-территориальный подход может породить сепаратистские тенденции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной власти.

Развитие сепаратистских тенденций в СССР, России, Чехословакии, Югославии, последующий распад некоторых из этих федераций - наглядное свидетельство этого. Сепаратистские тенденции в Индии тоже связаны отчасти с национально-лингвистическим, а отчасти с религиозным факторами.

Преувеличение роли национального  момента в строительстве федерации  может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность. Поэтому; например, в африканской Нигерии при создании федерации не только не учитывался национальный (племенной) фактор, а, напротив, штаты были созданы с таким расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам, чтобы ни в одном из них не доминировало какое-либо одно племя. Такой подход призван содействовать созданию единой нигерийской нации, чего вряд ли можно достигнуть путем «автономизации» племенных структур. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности. Он доказал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать негритянскую автономию на юге США, в так называемом Черном поясе. Территориальный подход не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, исторические, географические и иные данные. На практике - это комплексно-территориальный подход. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов. Но этот подход тяготеет к излишней централизации, так как не учитывает коллективные права компактно проживающих национальных групп. Поэтому, реализуя территориальный подход, нельзя игнорировать коллективные права различных этносов, равно как и законные права, и интересы всего народа, населения государства как целого. При территориальном подходе должны учитываться как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия, вопросы коммуникаций, географические условия и др. Словом, территориальный подход должен быть действительно комплексным, что обеспечит жизнеспособность федеративного государства. В необходимых случаях территориальный подход к федерации должен быть дополнен культурно-национальной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии. В Австрии в парламенте резервируются места для объединений, представляющих рассеянные национальные группы страны. Такой же принцип принят в соответствии с законом 1993г. в пост социалистической Венгрии. Возможности культурной национальной автономии широки, она может иметь множество форм.

Модель федерации на основе союза или на базе автономии составных частей неразрывно связана с проблемой сецессии - права выхода субъектов из состава федерации. Этот вопрос связан также с правом нации на самоопределение и некоторыми другими обстоятельствами. Обычно он рассматривается в двух аспектах: с точки зрения права на отделение и целесообразности осуществления этого права. Условия многих федераций ставят и другую проблему - реальной возможности осуществить сецессию. Теоретически проблема права выхода субъекта из состава федерации может возникнуть только в том случае, когда федерация образована на основе союза государств. В данном случае при объединении они могут оговорить это право, что и было сделано, например, при заключении Договора о создании в 1922 г. Союза ССР и затем подтверждено в конституциях СССР 1936 г. и 1977 г. Что касается федерации, основанной на автономии ее субъектов, то здесь, очевидно, нет исторической основы для сецессии, такие федерации создаются «сверху», актами государственных органов, хотя, как будет показано ниже, факты сецессии имели место и в таких федерациях. Наряду с историко-правовой основой сецессии, это право в современных условиях вытекает из признания мировым сообществом права наций на самоопределение¹². И с этой точки зрения им обладает любая национальная общность, независимо от происхождения и структуры федерации.

Однако в настоящее  время конституции государств мира не предусматривают права выхода субъектов из состава федерации (исключениями являются ст. 74 Конституция Узбекистана 1992г., допускающая при определенных условиях выход Каракалпакии, но с утверждения общегосударственного парламента, и ст. 1 Конституции Тувы 1993г., допускающая ее выход из России). Тем не менее, попытки сецессии имели место и в мирных, и в насильственных формах. Они заканчивались по-разному: в некоторых случаях - созданием новых государств, в других - насильственным возвращением субъекта (субъектов) в состав федерации.

Истории известны факты успешной сецессии. В начале 30-х годов XIX в., Венесуэла отделилась от Федерации Великой Колумбии в Латинской Америке. В 1965г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур, образовавший город-государство. Вооруженным путем была осуществлена сецессия Бангладеш из состава Пакистана, признанная конституцией последнего в 1973 г. В 1991 г. в соответствии с решениями Государственного совета СССР (он был создан в связи с событиями неудавшегося августовского путча 1991 г. и действовал как временный орган), принятыми 6 сентября 1991 г., Латвия, Литва и Эстония вышли из состава СССР. Как сецессию можно рассматривать Беловежское соглашение России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991г., которое провозгласило создание Содружества Независимых Государств (СНГ). Более позднее декабрьское соглашение бывших союзных республик СССР в Алма-Ате означало уже распад и прекращение существования СССР. Сецессия нескольких республик (Словении, Хорватии и др.) была осуществлена в начале 90-х в Югославии.

Теоретически закрепление  в конституциях права сецессии демократично, если речь идет о праве наций на самоопределение в федерации, построенной по национально-территориальному признаку. Но это право не может быть абсолютным и безграничным: нужно учитывать структуру федерализма (договорную или конституционную, на основе союза или автономии), историческое происхождение федерации. Важно также уважать права других субъектов, их интересы, права государства как целостного образования, наконец, права и интересы всего народа. На практике в большинстве случаев сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой многие жертвы, разрушение исторически сложившихся связей, в том числе экономических, снижение жизненного уровня населения, ослабление государственности. Решение проблем, видимо, следует искать не на пути сецессии, а на основе соглашений, компромиссов, консенсуса

Одной из важнейших тенденций  развития форм государственного устройства являются предпринимаемые в последние  годы попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Выражением этого является новое течение регионализма, который представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством и в своем развитии может привести к созданию федеративных государств на месте унитарных.

Наиболее отчетливо  эта тенденция проявляется в развитии государственного устройства Италии и Испании. Основы регионализма в указанных странах были заложены конституциями, принятыми в Италии в 1947г., а в Испании в 1978г. Но прошли годы, прежде чем положения конституций были осуществлены на практике.

В отличие от других государств, где есть автономные образования, созданные  по разным основаниям, в том числе  с учетом компактно проживающих  национальных групп (например, Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами. Иракский Курдистан, автономные округа индейского населения в Никарагуа и др.), в Италии и Испании автономия предоставлена всем территориальным коллективам, на которые непосредственно разделена страна¹³. Таким образом, устройство государства представляет собой комплекс автономных образований, которыми являются крупнейшие административно-территориальные единицы (регионы областного типа) и которые могут иметь (а в Испании уже имеют) в своем составе другие автономные образования с меньшими полномочиями. Как отмечается в отечественной литературе, данная форма регионализма в Италии, где этнические вопросы не имеют существенного значения или во всяком случае не вызывают острой напряженности, получила название «областное государство». В Испании же, где существуют очаги национальных противоречий, - «государство, состоящее из автономных образований». В Италии таких областей 20, из них 5 имеют более широкие полномочия и их статус утверждается конституционным законом республики. В Испании автономных образований 17, некоторые из них (исторические регионы) тоже имеют более широкие полномочия.