Понятие системы местного самоуправления и ее состав

Федеральный закон 2003 п «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст, 12) устанавливает, что изменение границ муниципальных районов, включающее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территории других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения этих поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Аналогичным образом осуществляется изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, а также объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований, разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса.

В целях получения согласия населения  при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в порядке, установленном ст. 24 Федерального закона.

Голосование по вопросам изменения  границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится б порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принимаемого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения  границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за такое изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по вопросам изменения  границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Голосование по вопросам изменения  границ муниципального образования, преобразования муниципального образования хотя и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума (с учетом указанных особенностей), однако, не является видом местного референдума: это самостоятельный институт непосредственной демократии, используемый для выявления мнения населения по вопросу, который решается субъектом Федерации ибо изменение границ муниципального образования, преобразование муниципальных образований осуществляются законами субъектов Федерации, а не населением путем голосования.

§ 5 Сход граждан

Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и являющейся средством их самоорганизации, являются сходы граждан. Обеспечивая гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с их личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании, они играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.

Новый шаг на пути повышения  роли собраний (сходов) граждан в  системе местного самоуправления был  сделан после принятия Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. Если раньше такие собрания (сходы) созывались по мере необходимости и действовали наряду с местными органами власти в городских и сельских населенных пунктах, то согласно упомянутому Положению собрания и сходы в небольших городских и сельских поселениях с населением до пяти тысяч человек могли выступать непосредственными органами населения и вместе с выборным главой местного самоуправления в полной мере осуществлять все функции местного самоуправления. В таких случаях представительный орган местного самоуправления не образовывался.

Согласно Федеральному закону 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собрания (сходы) граждан могли созываться в муниципальном образовании для решения вопросов местного значения. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы

компетенции устанавливались  уставом муниципального образования  в соответствии с законами субъекта Федерации.

В отдельных поселениях уставом  муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации могла быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (ст. 15). Собрание (сход) граждан считалось правомочным при участии о нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона 1995 г. на собрании (сходе) граждан  могло быть принято решение о  разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решений, принятых по вопросам местного значения.

Таким образом:, вопрос о детальном регулировании порядка созыва и проведения собраний (сходов) граждан находился в ведении органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Общие собрания (сходы) граждан  созывались главой местного самоуправления соответствующей территории, старостами, органами территориального общественного самоуправления или по инициативе не менее 10% граждан, обладающих избирательным правом и проживающих па данной территории. Общие собрания (сходы) граждан созывались по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Предложения о созыве общего собрания (схода) граждан и вопросах, подлежащих рассмотрению на нем, вносились  главой местного самоуправлении, депутатами, комиссиями при сельских (поселковых) администрациях, старостами, органами территориального общественного самоуправления, правоохранительными органами, руководителями предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, а также гражданами, проживающими на этой территории.

Общее собрание (сход) граждан  считалось правомочным при участии в нем более половины от общего числа граждан населенного пункта, обладающих избирательным правом.

К компетенции собраний (сходов) граждан указанный Закон отнес  следующие вопросы;

избрание и освобождение старосты от должности; избрание органов  территориального общественного самоуправления и утверждение их уставов (положений);

заслушивание информации о работе старост местной администрации и ее комиссий, участковых инспекторов милиции, медицинских учреждений, руководителей культурно-просветительских и спортивных организаций, а также органов территориального общественного самоуправления населения;

обсуждение проектов законов  и других нормативных актов государственной власти и управления по важнейшим вопросам;

рассмотрение и обсуждение планов застройки населенных пунктов, их благоустройства, сохранности и  надлежащего использования жилищного фонда, решение вопросов коммунально-бытового, культурного, торгового и иного обслуживания населения, развития физической культуры и спорта, организации досуга граждан, по месту жительства, охраны природы, развития личных подсобных и фермерских хозяйств граждан;

обсуждение поведения  граждан, допускающих нарушение  законов, общественного порядка, решений  общих собраний (сходов) граждан, правовых актов органов местного самоуправления;

утверждение программы деятельности органов территориального общественного  самоуправления или старосты, заслушивание отчетов об их исполнении;

рассмотрение проектов решений  органов и должностных лиц  местного самоуправления, внесенных на обсуждение населения;

заслушивание отчетов  депутатов представительных органов, избранных по данному избирательному округу.

В соответствии с законодательством  и уставом муниципального образования могли рассматриваться и другие вопросы местной жизни, затрагивающие интересы населения соответствующей территории.

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многом по-новому решает вопросы правового статуса схода граждан в системе местного самоуправления.

Во-первых, Федеральный закон  уже не отождествляет понятия  «сход граждан» и «собрание граждан», ибо сход граждан согласно Федеральному закону представляет форму непосредственной демократии, посредством которой граждане решают вопросы местного значение, а собрание граждан используется для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения, осуществления территориального общественного самоуправления.

Во-вторых, Федеральный закон  достаточно подробно регулирует вопросы, связанные с использованием схода в муниципальных образованиях, устанавливая: в каких поселениях проводится сход граждан; кто созывает сход граждан; в каком порядке принимаются решения схода и какова их юридическая сила и др.

Согласно ст, 25 Федерального закона 2003 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. Он правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том  числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может  созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Его проведение обеспечивается главой местной администрации.

Участие в сходе граждан  выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан  считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Решение, принятое на сходе, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) и обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, б соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

§ 6. Правотворческая инициатива граждан

Федеральный закон от 28 августа 1995 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления б Российской Федерации» предусмотрел возможность использования народной правотворческой инициативы — института муниципальной демократии, позволяющего населению муниципального образования выступать субъектом правотворческой инициативы, т. е. вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения на рассмотрение органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. определяет данный институт как «правотворческая инициатива граждан» и устанавливает дополнительные гарантии его использования населением муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом 1995 г. право на народную правотворческую инициативу население осуществляло в соответствии с уставом муниципального образования, который должен был определять порядок реализации данного права. Поэтому отсутствие в уставе соответствующих положений лишало граждан возможности осуществлять правотворческую инициативу. Федеральный закон 1995 г. установил следующий порядок реализации указанного права граждан.

Во-первых, проекты правовых актов по вопросам местного значения подлежали обязательному рассмотрению органом местного самоуправления (ст. 25). Во-вторых, они рассматривались на открытом заседании. При этом представителям населения гарантировалось право участвовать в этом заседании. В-третьих, требовалось, чтобы результаты рассмотрения проектов правовых актов по вопросам местного значения, вынесенные населением в органы местного самоуправления, были официально опубликованы (обнародованы).

В муниципальных образованиях порядок реализации прав граждан  на народную правотворческую инициативу устанавливался в специальном акте. Например, городская Дума г. Калуги постановлением от 9 октября 2001 г. утвердила Положение «О правотворческой инициативе населения в городе Калуге». Согласно данному Положению под правотворческой инициативой понималось право населения вносить в городскую Думу проекты правовых актов по вопросам местного значения, а также предложения по принятию, изменению или отмене правового акта городской Думы. Для внесения в повестку заседания городской Думы вопроса, отнесенного к правотворческой инициативе, жители города обращались в Думу с соответствующим предложением за подписью не менее 200 горожан, обладающих избирательным правом. Правотворческая инициатива подлежала рассмотрению на заседании Думы в месячный срок. Сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы осуществляла инициативная группа не менее пяти человек, которая подлежала регистрации в организационно-техническом отделе городской Думы. Регистрационное свидетельство было действительно в течение 20 дней со дня его выдачи инициативной группе. Каждый житель г. Калуги имел право беспрепятственной агитации в поддержку шти против правотворческой инициативы. После окончания сбора подписей инициативная группа составляла итоговый протокол и передавала подписные листы и экземпляр итогового протокола в городскую Думу. Результаты рассмотрения правотворческой инициативы подлежали официальному опубликованию в городской газете.