Понятие, процесс, функции и методы управления

В последние десятилетия в ряде стран было принято специальное законодательство об участии государственных служащих при заключении коллективных договоров. Широкими правами по созданию и участию в профсоюзных организациях наделены чиновники во Франции и ФРГ. Во Франции профсоюзные функционеры могут даже обжаловать в судебном порядке регламентирующие акты о статусе персонала.

В ФРГ с 1974 г. действует закон  о представительстве персонала  федеральных органах; в федеральных  землях имеются собственные законодательства о представительстве аппарата. В  Великобритании на гражданскую службу распространяется действие системы паритетных постоянных советов (советов Уитли). Во Франции система представительства и самоуправления работников госаппарата включает генеральный и территориальные советы государственной службы, паритетные административные комитеты при каждом органе государственного управления. Паритетный комитет обязан выразить свое мнение руководителям при решении вопросов назначения, аттестации, продвижения по службе, дисциплинарных наказаний, перевода на другое место работы и увольнения сотрудников, причем невостребованность такого мнения делает решение руководителя недействительным. Генеральный совет, состоящий из представителей государственного руководства и трех наиболее влиятельных среди госслужащих, профсоюзов представителей, является (помимо других его задач) форумом апелляции.

В Казахстане при значительной децентрализации в кадровых вопросах государственной службы, отсутствия процедурных аспектов реализации прав служащих и традиций диалога между подчиненными и начальством, на наш взгляд, нельзя однозначно говорить о наличии каких бы то ни было формальных, легальных и, главное, результативных способах влияния на принимаемые решения, касающиеся работников.

К организационным формам стимулирования относится и обеспечение возможностей для развития карьеры, что предусматривает наряду с продвижением по службе улучшение профессиональных знаний и навыков, то есть и профессиональное развитие, и должностной рост. На заседании МОТ в 1998 г. было уделено особое внимание связям между обучением и развитием человеческих ресурсов, один из пунктов заключения по результатам заседания гласил: «Обучение должно идти дальше простого повышения квалификации, оно должно также стремиться развивать ценности государственной службы».

Отношение к обучению государственных служащих колеблется от «дело самих служащих», как, например, в США, до отношения к обучению как неотъемлемой части службы (Германия, чуть в меньшей степени Великобритания, Франция, Япония). В Казахстане, сначала оправдываясь переходом к новым социально-экономическим условиям, а затем прямыми указаниями закона, была развернута активная деятельность по обучению/переобучению служащих. Сегодня в Казахстане обучение государственных служащих может проводиться в двух случаях. Во-первых, это сохранение имеющегося правового положения гражданского служащего. С этой целью гражданский служащий осуществляет повышение квалификации по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Кроме того, продолжение замещения должности гражданской службы может требовать как повышения квалификации, так и профессиональной переподготовки, если это предусмотрено решением аттестационной комиссии. В чем-то такой подход близок к японскому – обучение в течение всей жизни (интересно, что в целом ежегодно учится каждый девятый японский государственный служащий). Во-вторых, основанием для дополнительного образования является изменение правового положения гражданского служащего, связанное с его служебным ростом. В этом случае закон связывает направление гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование с назначением гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе либо с включением гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе. Такой подход гораздо чаще встречается в мировой практике – introducing и vocational training в Великобритании, подобные системы в Германии, Франции и т.д.

Вместе с тем в Казахстане обращает на себя внимание отсутствие механизмов, обеспечивающих качество подобного обучения – нет опекунских советов при центрах обучения, в управлении учебными заведениями не принимают участие союзы работодателей, профессиональные союзы и ассоциации.

Вторым направлением развития карьеры  выступает должностной рост, который является комплексной формой стимулирования. Исторически основой продвижения на государственной службе были принцип старшинства и квалификации, сейчас же критериями выступают результаты и ответственность, часто связанные с выполнением требуемых результатов, закрепленных в ежегодном соглашении. В тоже время прежние критерии продолжают использоваться. Например, с 1997 года в Германии реализуется следующий поход: если у госслужащего высокий уровень выполнения работы, он двигается к следующему шагу в два раза быстрее, а если уровень выполнения ниже необходимых, то продвижения не будет до тех пор, пока уровень не будет соответствовать требованиям. Но подобная схема не может быть применена к служащим во время испытательного срока. Таким образом, фактически происходит определенного рода сближение между европейской системой карьеры и должностной системой в англо-американских странах.

Карьера гражданского служащего в Казахстане имеет две формы: продвижение по должности и продвижение по классным чинам. В первом случае должностной рост связан с изменением должности – позиции в организационной структуре государственного органа, в результате второй – меняются классные чины гражданской службы в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы без перевода на иную должность гражданской службы, но с увеличением денежного содержания (подобная система существует во Франции, похожи и немецкие «шаги»).

Для продвижения по службе гражданский  служащий может принять участие в конкурсе. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Гражданский служащий может быть назначен на должность гражданской службы и без конкурса, если он состоит в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Таким образом, должностной рост служащего в Казахстане зависит от уровня его образования, соответствия квалификационным требованиям, от результатов аттестации (так, например, при решении аттестационной комиссии о рекомендации к включению служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста и в очень незначительной степени от результатов работы, поскольку просто отсутствует форма фиксирования подобных результатов. Так, оценка служебной деятельности федерального государственного служащего основывается на соответствии его служебной деятельности положениям должностного регламента. Закон устанавливает, что средством оценки результатов служебной деятельности может быть только аттестация или квалификационный экзамен. В результате практическая реализация положений закона, касающихся карьеры государственных служащих, возможна только при разработке перечня конкретных условий для продвижения по службе. В таких условиях управление продвижением по службе оказывается в значительной степени децентрализованным, но централизация возрастает при назначении на высшие должности.

Таким образом, «нормализация» государственной службы, в части отвоевания дополнительных благ и льгот, – важная часть стратегии реформирования государственной службы в мире, особенно в странах, где реформирование в значительной степени является «самореформированием», то есть там, где государственные служащие имеют возможность участвовать в принятии решений относительно их будущего и где широко приняты идеи нового государственного управления.

Проведенный ограниченный доступной литературой и рамками  статьи сравнительный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1 Основы государственной службы в современных плюралистических демократиях ушли в значительной степени от традиционной веберовской модели, хотя нельзя сказать, что ей была предложена какая бы то ни было серьезная концептуально обоснованная альтернатива, речь, скорее, идет о дополнении веберовского подхода идеями нормализации, децентрализации, демократизации государственной службы.

2 Стимулирование государственных служащих в значительной степени схоже, оно испытывает сильное влияние модных международных тенденций, но в тоже время нельзя сказать, что сложилось универсальное видение того, как следует побуждать служащих, как нет и универсального представления об «омеге» государственной службы, за исключением «работать лучше, стоить меньше».

3. Использование тех или иных форм стимулирования в значительной степени влияет на мотивацию служащих, задавая критерии выбора этого поведения, поскольку они определяют то, как в данных условиях может быть реализована конкретная потребность.

4. Крозье доказывал, что «одни люди обладают властью над другими в той степени, в которой поведение последних ограничено узкими рамками правил, тогда как их собственное – нет... В этом контексте власть А над В основывается на способности А прогнозировать поведение В и на неуверенности В относительно поведения А». Поэтому казахстанский вариант децентрализации в вопросах оплаты труда, карьеры служащего, получения льгот при отсутствии легального характера влияния государственных служащих на принимаемые властным субъектом решения может обернуться служением начальству, начальственным интересам, а не целям. Расхождение начальственных интересов и целей хорошо знакомо государственным служащим из практики и обусловлено отсутствием или фрагментарностью существующей системы государственного контроля. Отсутствие объективных критериев оценки может изменять эффект некоторых форм стимулирования до демотивирующих воздействий;

1. Казахстанской государственной службой была заимствована только идея децентрализации стимулирования государственных служащих, которая оказалась нежизнеспособной без других – нормализации и демократизации.

2. При сравнительном анализе опыта Казахстана и других стран неминуемо возникает проблема отсутствия в отечественной традиции экономического обоснования использования различных форм стимулирования, что изначально устраняет возможность оценки эффективности их использования.

3. На институциональном уровне требуется сформировать механизм унификации оплаты труда служащих в вопросах, касающихся структуры денежного содержания, доли премий в общем объеме заработной платы, места системы оплаты по результатам с указанием конкретных должностей, индикаторов, условий контракта; необходимо институционализировать карьерную динамику, реализацию требований к служебному поведению, консультации и участие служащих в определении кадровой политики, принятия коллективных соглашений.

2.2 Современное  состояние управления в государственном секторе Казахстана

По состоянию на 1 января 2011 года штатная численность государственных должностей по республике составила 90 730 единиц, фактическая численность составила 87 389 человек; в том числе численность политических государственных служащих составила  3 116 человек (по штату – 3 182 единицы). Численность женщин составила 46 055 человек (53 %). Средний возраст государственных служащих составил 39 лет. Средний стаж на государственной службе составил 10 лет. Из общего числа государственных служащих высшее образование имеют     75 176 человек, среднее профессиональное образование – 11822 человека, среднее образование – 391 человек. Сменяемость (освобождено) государственных служащих по республике составила 27430 человек (30,23 %) с учетом оптимизации штатной численности государственных органов (Указ Президента Республики Казахстан от 27 сентября 2010 года №1072).

 Координация деятельности  государственных органов по вопросам  подготовки, переподготовки и повышения  квалификации государственных служащих [21].

В 2010 году в Академии проведено: 24 семинара повышения квалификации; 10 семинаров переподготовки государственных служащих.

Всего повысили квалификацию 1051 государственных служащих, в том  числе: 477 государственных служащих центральных государственных органов, 574 – местных исполнительных органов.

Переподготовку в Академии прошли 507 государственных служащих, в том числе: впервые назначенных на руководящую должность – 203 человек, впервые принятых на государственную службу – 304 человек.

Среди 507 государственных  служащих, прошедших переподготовку в Академии: 209 – из центральных государственных органов, 298 – из местных исполнительных органов.

За 2010 год в Региональных центрах переподготовки и повышения  квалификации проведено 760 обучающих  семинаров, в том числе: 165 – на курсах переподготовки, 595 – на курсах повышения квалификации, где обучено соответственно 3814 и 10 604 человек.

В других организациях образования  проведено 775 семинаров и курсов повышения квалификации, где обучено 17 343 государственных служащих.

Всего за отчетный период на согласование в Агентство поступило               269 образовательных программ из 46 организаций образования, из них было согласовано 160 программ, 109 программ были отправлены на доработку.

Таким образом, по итогам 2010 года было обучено 33 319 государственных   служащих.

Обучение государственных служащих за рубежом

В 2010 году было организовано обучение 112 государственных служащих центральных государственных органов за рубежом: в Лондонской школе экономики и политических наук по курсу «Повышение конкурентоспособности экономики»; в Российской академии государственной службы по курсу «Национальная международная безопасность»; в Голландском институте государственного управления (г. Гаага) по курсу «Повышение конкурентоспособности в системе образования»; в Школе государственной политики им. Ли Куан Ю Национального университета Сингапура по курсу «Индустриальное инновационное развитие»; в Национальной Школе Администрирования (Франция) по курсу «Повышение качества государственных услуг».

В соответствии с поручением Главы государства от 11 августа 2010 года № 01-25.124 курсы повышения квалификации государственных  служащих за рубежом отменены и в Закон Республики Казахстан «О республиканском бюджете на 2011 – 2013 годы» внесены соответствующие изменения.

Бюджетные средства программы 006 «Повышение квалификации государственных служащих за рубежом» были перераспределены на новую программу 003 «Услуги по повышению квалификации государственных служащих с привлечением иностранных преподавателей». Реализация новой программы закреплена за Академией. 

О Национальной школе государственной политики

НШГП осуществляет подготовку специалистов высшей квалификации по образовательным программам магистратуры по специальности «Государственное и местное управление». В 2009/2010 учебном  году в НШГП осуществлен выпуск 22 человек. В 2010/2011 учебном году на обучение в НШГП поступили 15 человек.

Контроль за соблюдением  законодательства в сфере государственной  службы государственными органами

В 2010 году Агентством и  его территориальными управлениями проведено 3138 проверок деятельности государственных органов по вопросам соблюдения законодательства о государственной службе и борьбе с коррупцией: плановых – 2657, по поручениям руководства Агентства – 38,