Понятие, процесс, функции и методы управления

3. Желание мотивировать персонал в условиях критики системы старшинства и бюрократии. Ранее основным для определения размеров оплаты выступала система старшинства и уровень полученного образования. Реформы же проходили под лозунгом большего внимания к выполнению работы, меньшему автоматизму в применении старых принципов, большей децентрализации при определении размеров оплаты [11].

Основываясь на степени  автономии органов исполнительной власти в определении заработной платы своих сотрудников, обычно выделяют централизованные (Германия, Франция, Испания, Португалия), децентрализованные (Великобритания) и смешанные системы (Италия, Нидерланды, Дания, Ирландия, Финляндия, Швеция, Канада, США). Хотя во всех странах министерство финансов продолжает контролировать заработную плату, но степень децентрализации расширяется.

Конкретные детали и  размеры вознаграждений могут устанавливаться  президентом (Ботсвана), министром (Доминиканская  Республика), специальной комиссией (Эквадор). В Шри-Ланке размер жалования  в рамках, определенных Минфином, устанавливает руководитель конкретного органа [12].

Во Франции существует одна шкала заработной платы (с субшкалами), где каждый уровень заработной платы  определен эквивалентным образовательным  уровнем и обязанностями безотносительно  занятия или сектора действий. Субшкала А – для менеджеров и других государственных служащих высокого уровня, субшкала B – для специалистов и субшкала C – для работников с низким уровнем квалификации или обязанностей.

В Германии единая шкала  А управляет вознаграждением государственных служащих и военных, кроме старших позиций (шкала B). Централизованная система имеет следующие достоинства: снижет неравенство, усиливает солидарность служащих, приводит к последовательной политике в области оплаты труда и отсутствию переманивания.

Великобритания является наиболее децентрализованной системой из всех, рассмотренных нами. В данной системе руководитель становится ответственным  за проведение политики в отношении  персонала, а заработная плата в  значительной степени зависит от сектора и обязанностей. Аналогичная Британской модели система существует и в Австралии. Public Service Act 1999 года предусматривает, что он подчиняется Workplace Relations Act 1996 года, согласно которому представители рабочих и предприниматели могут заключить соглашение, которые должны передаваться соответствующему ведомству для проверки или же работники могут непосредственно заключить т.н. «соглашение рабочего места» на индивидуальном уровне, которое должно быть заверено Комиссией по промышленным отношениям [13].

В Соединенных Штатах и Италии степень децентрализации  ниже. В Италии закон 1983 г. определил 8 субсекторов (министерства, университеты, армия, и т.д.). Каждый может приспосабливать  его шкалу в зависимости от трудовых рыночных ограничений.

Независимо от системы одностороннее определение размеров жалования законодательным путем является довольно редким (Эфиопия, Зимбабве). Страны с британским наследием предпочитают способ, когда размер оплаты определяется исполнительным органом по рекомендациям специальных комиссий (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, Судан) [14].

Оплата труда государственных служащих в Республике Казахстан в первую очередь зависит от занимаемой должности, так как все надбавки и оклад за классный чин исчисляются для определенной должности от устанавливаемого указом Президента РК по представлению правительства РК оклада. Таким образом, сложившаяся в Казахстане система относится к смешанным.

Наряду с децентрализацией во многих странах была внедрена оплата по результатам. Данная система была введена законом в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), кроме Дании и Финляндии, где оплата по результатам была внедрена соглашением между предпринимателями и профсоюзами об условиях труда. Но лишь некоторые страны реализовали эту систему: Дания, Финляндия, Корея, Новая Зеландия, Швейцария и Великобритания. Одна из причин – содержание работы и перспектива развития карьеры являются более сильными стимулами для государственных служащих, чем оплата по результатам. Именно поэтому многие страны предпочитают карьеру в качестве основной мотивации.

Сегодня оплата по результатам  не рассматривается как механизм стимулирования, скорее, как некое  средство оптимизации внутренних процессов (при постановке цели, разъяснении  задач, развитии навыков, улучшении диалога служащих и менеджеров, для командной работы, для гибкости при выполнении работы) [15].

За оплатой по результату сохраняется стимулирующая роль для найма новых, высококвалифицированных  работников, а система с начала 1990-х годов претерпела значительные изменения. Например, в Германии система более субъективна и менее формализована, чем 10 лет назад. Размер премии был уменьшен до 10 % для служащих и до 20 % для менеджеров, практикуется преимущественно коллективное премирование. В Казахстане впервые предусматривает по отдельным должностям гражданской службы введение особого порядка оплаты труда, при котором она производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

Необходимо отдельно уделить внимание специальным пособиям, которые могут иметь как денежную форму, так и натуральное выражение. Интересными примерами особых выплат являются: оплата жилья в Кении  и Мали; специальное пособие многодетным семьям в Бразилии и Мали; обязательная 13 заработная плата в декабре, выплаты за магистерскую степень и за проживание в сложных географических условиях в Коста-Рике, поощрение за ученую степень в Болгарии. Занимающие высокие посты получают и представительские расходы (Бенин, Кения, Нигерия, Пакистан, Судан) [10], пособие для начинающих работников в Германии (в том случае, если есть проблемы с подбором штата, то может выплачиваться пособие в размере 10 % основного заработка, но оно не может превышать заключительных размеров основного заработка) [16].

Непривычными для Казахстана являются надбавки на рост стоимости жизни, как правило, для тех, у кого есть семья. По состоянию на 2010 год, поженившимся и некоторым другим категориям в Германии выплачивали по 196 евро до уровня А9 и по 200 евро выше уровня А9.

Несмотря на наличие  числа расхождений, можно выделить и некоторые общие черты в  подходе к оплате труда государственных служащих в Казахстане и в других странах. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, чем является заработная плата для служащих. Оплата труда гражданского служащего является основным средством его материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной служебной деятельности. Таким образом, денежное содержание должно гарантировать финансовую независимость государственной службы. Подобный подход реализуется в большинстве современных государств.

Сравним его реализацию в Казахстане и Германии. В Германии считается, что оплата труда для государственных служащих не является прямой платой за индивидуально проделанную работу, но компенсацией за их службу в целом. В связи с этим структура заработка очень простая – основой заработок + специальные пособия + премии. Основной заработок постепенно увеличивается по законодательно определенным шагам. Если служащий выполняет функцию, которая относится к более высокому уровню, ему полагается надбавка до 30 %. Пособие за сложные условия работы не учитывается при расчете пенсии и при болезни, а за сверхурочную работу могут получать лишь определенные категории работников. В целом в 2010 году на пособия тратится всего 4 % от общих сумм на оплату труда государственных служащих. Премия по результатам выполнения выплачивается только 10 % служащих, как правило, за выдающиеся результаты в работе и может достигать 1 ежемесячного заработка. Есть также пособие по выполнению, которое может доходить лишь до 7 % ежемесячного заработка, и выплачиваться лишь в течение 1 года и может быть снято, хотя существует намерение пересмотреть эти показатели [17]. Начальники отделов и более высокопоставленные должностные лица, как правило, вообще имеют фиксированную заработную плату.

Существующая в целом в Казахстане система оплаты труда является сложной и непредсказуемой. Наличие значительного числа дополнительных выплат не позволяет заранее определить, каким будет денежное содержание для конкретной должности. Таким образом, система оплаты труда в Германии более централизованная, прозрачная, чем в Казахстане, а следовательно, менее демотивирующая по классификации Деси ceteris paribus.

Длительное время в  рамках института гарантий и компенсаций, основной целью которого является обеспечение социальной защищенности этой категории трудящихся, существовало убеждение в необходимости возмещения и восполнения существующих на госслужбе законодательных ограничений. Социальные компенсации и гарантии являются в настоящее время важным фактором привлекательности службы для части государственных служащих, особенно старших возрастов. Подобные гарантии существуют практически во всех странах и обеспечивают дополнительную страховку, обучение, повышение квалификации, бесплатное предоставление (Китай) или льготные займы (Малайзия) на жилье [18].

Вместе с тем общемировая  тенденция – снижение роли подобных гарантий, депривилегизация государственной службы. Так, например, в Новой Зеландии и Австралии предусмотрено прямое распространение действия законов о труде на государственных служащих в вопросах отставки. В Новой Зеландии были отменены все достигнутые соглашения о неэкономических льготах на государственной службе, руководитель ведомства рассматривается как работодатель для штата данного органа. В тоже время в Германии, Франции, Бельгии государственные служащие остаются особой категорией.

Наиболее активно используемые гарантии для государственных служащих во всем мире – это гарантии занятости, пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание. Как сказано выше, англо-саксонские государства предоставляют минимальные или меньшие гарантии занятости по сравнению со странами континентальной Европы, Бразилией, Коста-Рикой, Эквадором, Иорданией и многими другими странами мира. Если рассматривать гарантии занятости в Казахстане, то закрепленные в законах механизмы, как и в случае карьеры служащих, нивелируются повседневностью. Не останавливаясь подробно, согласимся со следующей позицией: «Всякий, кто знаком с нашей административной практикой, знает, что «сокращение аппарата» сродни пресловутой «перманентной революции»: одна кампания переходит в другую; ликвидация государственного органа – дело тоже вполне обычное, когда, например, при замене руководителя, «старое» учреждение упраздняется и тут же образуется «новое». Каждый раз служащие проходят ритуальное «очищение»: выведение за штат в связи с ликвидацией должности, собеседование с руководителем, новое назначение. Согласно принятому закону в такой ситуации служащему должно быть предложено другое место «с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности», но тут же предусмотрен и случай «непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией» (тогда еще в течение года он числится в резерве). Формулировка «с учетом» слишком расплывчата и необязательна; к тому же не ясно, кто и как будет учитывать квалификацию служащего и предлагать ему новую работу, каковы гарантии справедливого и непредвзятого рассмотрения дела» [19].

Что касается медицинского страхования, мотивационный потенциал этой формы стимулирования в Казахстане гораздо ниже, чем в других странах, например, в Германии покрывается от 50 % затрат на лечение государственного служащего, его родственников, детей. В Казахстане значение приобретает полная оплата детского отдыха для государственных служащих, возможность санаторно-курортного обслуживания и пр.

При анализе гарантии пенсионного обеспечения можно отметить привилегированное положение государственных служащих по сравнению с другими категориями работников, так как к обычной пенсии по старости государственным служащим устанавливается дополнительная пенсия за выслугу лет. В итоге пенсия достигает 75 % денежного содержания, включающего значительный список надбавок. Право на максимальный размер пенсии получают служащие, проработавшие 25 лет на государственной службе. Для сравнения в Германии с 2010 года пенсия с 75 % заработной платы сократится до 71,75 %, при ее расчете многие выплаты государственному служащему не включаются (например, за тяжелые условия), и право на максимальный размер имеют служащие, проработавшие на госслужбе 40 и более лет.

Новое положение в системе гарантий для казахстанских государственных служащих, способствующее долговременной и эффективной работе на государственной службе, – это предоставление единовременной субсидии на приобретение жилой площади. Реализация данной возможности (размер субсидии, очередность выплаты, источник финансирования и так далее) должна быть предусмотрена постановлением правительства РК, но на сегодняшний день такой акт отсутствует для государственных гражданских служащих.

Таким образом, при использовании  нефинансовых форм экономического стимулирования в Казахстане сохраняется ориентация на чиновничество как особую, привилегированную профессиональную группу, хотя на государственных служащих в значительной степени распространено трудовое законодательство. Использование методов стимулирования, характерных в большей степени для частного сектора, таких как гибкий график работы, ограничено.

Широкое распространение на государственной  службе в зарубежных странах получили и так называемые организационные  формы стимулирования, которые предполагают, прежде всего, привлечение работников к участию в делах организации, а также расширение содержания труда.

Госаппарат не остался в стороне  от процессов демократизации общественных структур и отношений, развернувшихся в развитых странах после Второй мировой войны. Конвенция Международной организации труда (МОТ) 1958 г. о дискриминации закрепила принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы. Объединенный комитет МОТ по государственной службе сосредоточил внимание и усилия на применении этого принципа во всех вопросах, касающихся найма, обучения и служебного роста в госучреждениях, подчеркивая в своих рекомендациях, что государство есть крупнейший работодатель почти во всех странах и что государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом. На госслужащих распространялась и конвенция 1948 г. о свободе объединений, в которой было определено, что рабочие и служащие без каких-либо различий имеют право учреждать организации по собственному выбору. Но понадобилась специальная конвенция 1978 г. по трудовым отношениям на государственной службе, чтобы распространить на всех государственных служащих меры защиты от антипрофсоюзной дискриминации, предусмотренные конвенцией 1949 г. [20].