Понятие, процесс, функции и методы управления

Метод систем. Классический метод фокусировал на технических потребностях организации и ее нуждах – «организация без людей», метод человеческих отношений ставил акценты на физиологических и социальных аспектах, а также на рассмотрении человеческих нужд – «люди без организации».

Метод систем делает попытку совместить эти два подхода и работы формальных и неформальных авторов. Внимание сфокусировано  на организации всей работы внутри организации. Этот подход можно сравнить со взглядом на организацию как  отдельных частей. Метод систем поощряет менеджеров рассматривать организацию как нечто единое целое, и как часть более большего окружения. Идея заключается в том, что любая часть деятельности организации влияет на все остальные части. Теория систем не нова и используется в естественных науках и физике на протяжении многих лет. Одним из основателей этого подхода является биолог Людвиг фон Берталанффи (Ludwig von Bertalanffy), использовавший термин «теория систем» в статье, опубликованной в 1951 году, и который получил признание за разработку плана Теории Общих Систем.

 

 

 

Рисунок 2 - Развитие основных школ научной организации управления

 

 

 

1.2 Управление в системе государственной службы

 

 

Во многих странах  государственные служащие представляют большинство должностных лиц, нанимаемых государством; в других они являются небольшой частью от общего числа лиц, занятых в сфере государственного управления (например, 10 % в Польше). Эти различия отражают расхождения в понятиях государственной службы, что может являться следствием различных исторических традиций, политических, экономических и социальных условий, в которых были проведены реформы.

Сравнение систем государственной  службы означает выделение общих  и отличных элементов, с помощью  которых функционирует государственная служба. По типу систем государственной службы можно выделить карьерную и позиционную системы. Современная система администрирования, когда чиновники отбираются в соответствии с их квалификацией и профессионализмом, а не на основании политического назначения или карьерного роста - довольно недавнее явление в Европе. Понятие карьерной системы государственной службы противоположно понятию позиционной системы («job-based», основанной на должности).

Карьерную систему, доминирующую в странах Европейского Союза, можно охарактеризовать как комбинацию нескольких элементов (например, в Германии):

- Пожизненный найм, начиная с низшего звена, в области государственного управления;

- Карьерный рост с условиями продвижения, определенными в правилах и положениях;

- Предположение, что чиновники будут занимать ряд должностей в течение своей карьеры.

В позиционной системе (например, в Великобритании) государственные  служащие принимаются на работу на конкурсной основе по принципу выполнения определенной работы.

Карьерная система обычно представляется как закрытая система, так как она препятствует или жестко ограничивает возможность начать карьеру со среднего управленческого уровня. Вторая система более открытая по отношению к найму служащих, имеющих опыт работы в другом, негосударственном секторе. Эти системы взаимно не исключают друг друга. Анализ систем государственной службы, действующих в Западной Европе, не выявил больших отличий между карьерной и позиционной системой. Ни одна из них не может считаться лучше другой; выбор карьерной или позиционной системы должен исходить из политических, социально-экономических  условий и исторических традиций в стране.

Карьерная и позиционная системы [4]

В таблице 1 приведены различия между карьерной и позиционной системами государственной службы.  

 

 

 

 

 

 

Таблица 1 - Карьерная и позиционная система

 

	Карьерная система	Позиционная система
I. Условия найма	Прием только на низшие должности Диплом и/или обучение, соответствующее должности Ограничения по возрасту Обучение и/или испытательный период в начале карьеры	Прием на должности среднего звена Не требуются дипломы и/или обучение для отдельной должности, однако требуется наличие специальных навыков для занятия соответствующей должности Ограничений по возрасту нет Обучения в начале карьеры нет
II. Процедуры приема на работу	Формальные процедуры	Формальные процедуры отсутствуют,  однако методы приема на работу применяются по аналогии с частным сектором
III. Карьерный рост	Система карьерного продвижения Опыт работы за пределами государственного сектора не принимается во внимание при продвижении. Возможности для переводов в системе государственной службы  ограниченны	Система карьерного продвижения отсутствует Опыт работы за пределами государственного сектора ценится и принимается во внимание. Широкие возможности для передвижений в системе государственной службы
IV. Повышение квалификации на рабочем  месте	Обучение обязательно, особенно при продвижении по службе	Нет принудительного обучения
V. Административная прозрачность	Открытые объявления о вакансиях	Определенный метод объявления вакансий отсутствует
VI. Права и обязанности	Пожизненный найм	Контрактная система работы по аналогии с частным сектором, отсутствие пожизненного найма
VII. Система оплаты	Установленная система оплаты труда Надбавки по прошествию определенного периода времени  Надбавки к заработной плате за выслугу лет Оплата без оценки труда	Коллективное соглашение/ индивидуальная оплата Повышение заработной платы по результатам переговоров Отсутствие надбавок за выслугу лет Оплата на основе оценки труда
VIII. Пенсионная система	Установленная система пенсионных отчислений Специальная схема пенсионных отчислений	Коллективное соглашение Индивидуальные взносы
IX. Дисциплинар-ная ответствен-ность	Регулируется законодательством	Специальные положения для государственной службы отсутствуют
X. Трудовые отношения	18. Специальное  законодательство,   регулирующее  участие профсоюзов в процессе  принятия решений по всем условиям  работы государственных служащих	Условия работы государственных служащих оговариваются на переговорах между органами и профсоюзами, и закрепляются в коллективных соглашениях. Участие профсоюзов происходит по аналогии с частным сектором.

 

Система найма

Процесс отбора и приема на  работу в наибольшей степени связан с поиском, оценкой и привлечением новых служащих. Основное внимание уделяется соответствию профессиональных навыков и природных склонностей кандидатов требованиям, предъявляемым к должности [5].

В таблице 2 описаны основные элементы найма на государственную службу с карьерной и позиционной системой.   

 

Таблица 2 - Основные элементы найма на государственную службу с карьерной и позиционной системой

 

Карьерная система	Позиционная система
Найм только на низшие должности	Найм на должности  среднего звена
Диплом и/или обучение, соответствующее должности	Не требуются дипломы  и/или обучение для отдельной  должности, однако требуется наличие  специальных навыков для занятия  соответствующей должности
Опыт работы за пределами государственного сектора не признается	Опыт работы в другом, негосударственном секторе ценится  и признается

Продвижение по службе

Продвижение по службе включает в себя карьерный  рост по вертикали, повышение оклада и перевод по горизонтали внутри системы государственной службы. Во всех системах государственной службы при продвижении по службе одновременно принимаются во внимание два фактора:

- выслуга лет, и

- оценка профессиональных навыков и знаний. 

В то время  как первый фактор не создает больших проблем, учитывая, что выдвижение на вышестоящую должность происходит автоматически, то второй фактор представляет собой непростой вопрос: ведь именно от последнего фактора зависит мотивация и профессионализм государственных служащих.

Продвижение по службе в карьерной и позиционной системах

Таблица 3 описывает основные элементы продвижения по службе в карьерной и позиционной системах. 

 

 Таблица 3 - Основные элементы продвижения по службе в карьерной и позиционной системах

 

Карьерная система	Позиционная система
Государственный служащий получает повышение в соответствии с установленными процедурами и/или  регулярные надбавки к  заработной плате	Повышение по должности или увеличение оклада в соответствии с определенными  установленными правилами отсутствует
Продвижение по служебной лестнице – часть  системы	Продвижение зависит от индивидуальных переговоров  и соглашения в рамках коллективного  соглашения

Переводы  на государственной службе

В целом, понятие  «перевод» используется во многих системах государственной службы, но не в качестве целей или задач. Часто идет разделение между добровольным и обязательным типами переводов, последний из которых используется в целях трудоустройства служащих, уволенных по причине сокращения штата.

Типы  переводов: профессиональный или функциональный; территориальный; добровольный; обязательный.

Причины переводов

В таблице 4 приведены причины переводов с точки зрения работодателя и государственного служащего.  

 

Таблица 4 - Причины перевода

 

С точки зрения работодателя	С точки зрения государственного служащего
В целях повышения эффективности деятельности государственных органов  В целях трудоустройства сотрудников, уволенных по причине сокращения штата	В целях получения новых навыков В целях получения свободы передвижения В целях карьерного роста

 

 

Преимущества  переводов:

- Упрощенный порядок правового регулирования;

- Поощрение государственных служащих, развивающих свои навыки и приобретающих новый опыт в результате переводов;

- Один из критериев при оценке деятельности сотрудников;

- Используется как один из методов для развития персонала;

- Закрытые конкурсы на получение вакантной должности или трудоустройство сотрудников, уволенных по сокращению штатов.

Обучение

Стандартного, точного  определения понятию «обучение» не существует. Обычно обучение относится к приобретению новых знаний, навыков и способностей, необходимых для эффективной работы на данной должности [6].

Многие европейские  страны внедрили за последние 30 лет  систему обучения на государственной службе. Существует несколько основных компонентов, составляющих систему обучения государственной службы:

- цели,

- нормативно-правовая база,

- финансирование,

- обучающие институты и их статус,

- статус преподавателей, их профессиональные навыки,

- содержание обучения, оценка потребностей в обучении.

Ключевые цели системы  обучения государственной службы:

- поддержка реализации административных реформ;

- повышение профессиональных навыков и квалификации служащих для улучшения эффективности государственной службы.

В некоторых странах  обучение государственных служащих является их правом и обязанностью, закрепленными в конституции. В  большинстве стран обучение регулируется законом о государственной службе и подзаконными актами. Обучение финансируется децентрализованным или централизованным путем. В первом случае средства на обучение предусматриваются в бюджете работодателя, который оплачивает обучение своих сотрудников. В случае централизованного финансирования средства распределяет комиссия (агентство) государственной службы или учебное заведение, предоставляющее обучающие услуги государственным служащим. Многие государства применяют смешанную систему финансирования.

В прошлом учебным  заведениям государственного сектора  не приходилось конкурировать с  аналогичными частными организациями, так как  последние не предлагали своих услуг служащим бюджетного сектора. Однако, с тех пор как во многих странах в систему государственной службы были внедрены управленческие методы из частного сектора, частные обучающие организации открыли новый рынок - обучение государственных служащих.  На сегодняшний день государственные обучающие организации сталкиваются с рыночной конкуренцией, по крайней мере, в некоторых областях обучения, и происходит это на равных условиях с частными поставщиками.

Обучение для адаптации к  изменениям

Можно отметить, что обучение приобретает большую важность в  то время, когда правительства проводят долгосрочные реформы системы государственной  службы. Например, в странах Западной и Северной Европы это происходило в 1970-х и 1980-х годах, когда происходили крупномасштабные административные реформы, к примеру, процесс демократизации в Испании, искоренение бюрократии в Германии, децентрализация во Франции, «администрирование во благо гражданина», которые подготовили эти страны для вступления в Европейское Сообщество и создания Европейского Союза.

Новая волна административных реформ недавно началась в англосаксонских  странах: приняты программы нового государственного управления «Новаторское правительство» в США и «Государственная служба 2000» в Канаде, проведены аналогичные реформы в Австралии и Новой Зеландии.

Гораздо больше усилий необходимо приложить странам с переходной рыночной экономикой, где, в большинстве  случаев, государственный сектор требует  полного реформирования.