Кадровая политика власти в СССР: 1939-1953 гг

 
Безусловно подтверждая социальную направленность нормативов кадровой политики, мы, вместе с тем, не можем согласиться с мнением некоторых авторов, что в СССР проводилась политика «социального апартеида». Такое определение звучит слишком сильно и не соответствует сложившейся ситуации, когда по идеологическим и чисто прагматическим обстоятельствам был дан «зеленый свет» выдвижению и получению образования представителям рабочих и крестьян, но, наряду с этим, от активной государственной и хозяйственной деятельности не отстранялись выходцы из иных групп населения.

4. Организационные основы  кадровой политики 

Непосредственным инструментом кадровой политики всегда оставался аппарат ЦК партии, а также в пределах их полномочий партийные органы на местах. Создание номенклатурной системы связывается обычно с постановлением Оргбюро ЦК РКП(б), принятым в июне 1923 года. В соответствии с этим постановлением устанавливалась первая номенклатура должностей в количестве 3,5 тыс., назначения на которые производились ЦК, а также вторая номенклатура должностей в количестве около 1,5 тыс. с назначениями соответствующими ведомствами, но с обязательным предварительным уведомлением ЦК. Кроме того устанавливалась ведомственная номенклатура, где производство назначений и смещений проводилось самими ведомствами, но учитывалось в ЦК.

 
Кадровую работу в аппарате ЦК вел Организационно-распределительный отдел, в штатах которого уже в 1924 году насчитывалось 143 человека. Проводилась перепись ответственных работников и внедрялся их персональный учет. На основании учетных данных началась работа по формированию резерва работников и выявлению подлежащих замене по тем или иным критериям, подбору кандидатов на занятие постов в партийном, государственном и хозяйственном аппарате. В личных делах находили отражение не только уровень образования, практический стаж и масштабы деятельности работника, но и потенциальные возможности, способности и склонности к определенному характеру деятельности. На уровне союзных республик, краев, областей и районов такую же работу проводили соответствующие партийные комитеты. Этими мероприятиями были заложены организационные основы номенклатурного принципа подбора и расстановки кадров, когда занятие определенной номенклатуры руководящих должностей осуществлялось под руководством и контролем партийных органов. Жесткая бюрократическая система, совершенствуясь и, обрастая с годами соответствующими инструкциями и положениями, нарабатывая приемы и процедуры кадровой работы, позволила отладить механизм для построения аппарата, приспособленного для осуществления и удержания власти.  
 
В 1934 году организуется Отдел руководящих партийных органов (ОРПО) ЦК ВКП(б), заведующим которым в 1935 году стал секретарь ЦК и председатель Комиссии партийного контроля Н.И.Ежов. После назначения Ежова наркомом внутренних дел, с 1936 года во главе отдела стал выдвиженец Л.М.Кагановича Г.М. Маленков. С 1925 года Маленков занимал ответственные посты в аппаратах ЦК и МГК ВКП(б), и уже в 1934 году, был выдвинут на должность заместителя заведующего ОРПО. Другим заместителем заведующего работал вместе с ним А.С.Щербаков. Руководящие работники ОРПО вскоре оказались на первых ролях в партийной иерархии, что еще раз подчеркнуло значимость кадровой политики в деятельности правящей партии. В 1939 году на основе ОРПО образовалось Управления кадров (УК) ЦК ВКП(б). При этом начальник УК Маленков был избран секретарем ЦК, что сразу придало дополнительный вес вновь созданному управлению, в котором сосредоточился контроль за назначениями практически всех руководящих партийных, государственных и хозяйственных работников. Широко применяемый принцип централизованного назначенчества, повлекший за собой столь масштабный объем кадровой работы, потребовал организации в составе УК 47 отделов по кадровым вопросам в различных областях при значительном численном росте аппарата.  
 
Прослеживается тенденция увеличения количества должностей и охват все более широкого круга руководящих работников централизованным подбором и расстановкой кадров. В первые послевоенный год их число превысило 25 тыс. В эту категорию, то есть в категорию так называемой основной номенклатуры, входили руководящие работники ЦК ВКП(б), Верховных Советов и Советов Министров СССР и РСФСР, министры и другие руководители ведомств СССР и РСФСР, их заместители, начальники главных и центральных управлений и основных отделов министерств и ведомств и их заместители, командующие объединениями вооруженных сил и другие высшие военные чины, руководство ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ, члены Верховных судов СССР и РСФСР и их военных коллегий, руководящие кадры центральной печати, радиовещания и цензоры Главлита, руководство Союза писателей, руководящий состав и следователи по особо важным делам Прокуратуры СССР и МГБ СССР, руководящие кадры союзных объединений, трестов и контор, крупных предприятий, строек, НИИ, КБ, проектных организаций и вузов, секретари обкомов и крайкомов ВКП(б) и ЦК КП(б) союзных республик, руководители областных, краевых и республиканских советских и хозяйственных организаций, а также другие высокопоставленные лица соответствующего уровня. Включение должности в номенклатуру не зависело от того, была ли эта должность выборной, либо замещалась по назначению. Обращает на себя внимание, что в составе основной номенклатуры, наряду с руководителями центральных ведомств, первыми лицами республиканского и областного руководства, руководящими работниками карательных органов и военным руководством, велик удельный вес директорского корпуса крупных промышленных, научно-исследовательских и строительных организаций. Непосредственное влияние на руководителей производства через процедуру назначения призвано было ужесточить контроль и влияние высших властных структур на основные звенья экономики страны.

 
Выдвижение в 1946 году на ведущие позиции секретаря ЦК А.А.Кузнецова и временная опала, наложенная на Маленкова, который на два года был отодвинут Сталиным на второстепенные роли и работал заместителем председателя Совета Министров СССР, привели к изменению и в руководстве УК. Начальником УК в 1946 году становится Кузнецов. В 1948 году незадолго до отстранения от руководства и ареста Кузнецова работа по подбору и выдвижению кадров, порядок которой не изменился по существу, была рассредоточена по самостоятельным отраслевым отделам аппарата ЦК, образованным на базе УК. Однако, такой порядок не во всем отвечал требованиям централизованного руководства кадровой работы. Поэтому в 1952 году, после XIX съезда, при очередной реорганизации партийного аппарата было принято решение возложить руководство по подбору и распределению кадров во всех партийных, общественных и государственных органах на Отдел подбора и распределения кадров. Кроме того в составе аппарата ЦК КПСС функционировал Отдел кадров дипломатических и внешнеторговых органов. 
 
Сложился определенный бюрократический порядок выдвижения работников на должности высших руководителей, корпус которых количественно может быть оценен в некоторые периоды в 3 – 4 тыс. должностей, входивших в номенклатурный список №1. Как известно, в 1937 году, выступая на февральско-мартовском пленуме ЦК, Сталин именно таким количеством ограничил круг руководителей высшего ранга, названный им «генералитетом партии». В УК подбирались две-три кандидатуры на каждую вакантную должность с краткой характеристикой, и лично Маленковым, а позднее Кузнецовым, указывалось, кто именно из кандидатов может быть выбран предпочтительно. После этого Сталиным или одним из его ближайших сподвижников единолично принималось соответствующее решение, оформляемое затем официально как решение Политбюро, Оргбюро либо Секретариата, в зависимости от того, в чью номенклатуру входила данная должность. При этом решениями Политбюро ЦК назначались руководители на уровне первых, в ряде случаев вторых секретарей ЦК компартий союзных республик, начальников управлений и заведующих отделами ЦК, первых секретарей крайкомов и обкомов партии и горкомов партии крупнейших городов РСФСР, союзных наркомов (позднее министров), высших военных чинов, послов в странах народной демократии (социалистических странах) и в ряде ведущих капстран. Оргбюро и Секретариат ЦК назначал руководителей уровня вторых секретарей обкомов партии, основных руководящих работников аппарата ЦК, председателей край- и облисполкомов, заместителей наркомов (позднее министров) важнейших наркоматов (министерств), руководителей центральных союзных ведомств, послов и других ответственных работников соответствующего ранга.

 
Что касается кандидатов на остальные должности, входящие в основной номенклатурный список, то они по представлению отделов ЦК, местных партийных органов, министерств и ведомств рассматривались УК для получения обязательного предварительного согласия на их формальное назначение. Указанные должности составляли номенклатурный список №2. 
 
Кроме основной, существовала так называемая учетно-контрольная номенклатура, для которой предусматривалась процедура учета (номенклатурный список №3). Списки должностей составлялись и подбор кандидатов на их замещение осуществлялись кадровой службой соответствующей партийной, государственной или общественной инстанции с обязательным последующим представлением для согласования в УК, а после 1948 года в определенный отраслевой отдел ЦК ВКП(б). 

Всего основная и контрольно-учетная номенклатура ЦК ВКП(б) охватывала к 1946 г. до 42 тыс. руководящих постов, причем учет и контроль доходил до уровня первых секретарей горкомов и райкомов партии и председателей исполкомов городских и районных Советов депутатов трудящихся, главных специалистов крупных предприятий. При этом кадровая работа на уровне республиканских, областных и районных организаций проводилась в первую очередь по РСФСР. По другим союзным республикам контролировалась ограниченная часть этой категории руководителей, так как кадровая работа велась партийными организациями республик. Количественно контроль над кадрами со стороны ЦК ориентировался в первую очередь на номенклатурные должности регионов, составлявшие до 70% всей номенклатуры.

 
В июле 1953 г. постановлением ЦК КПСС было в три – пять раз сокращено количество должностей, входивших в списки как в основной, так и в контрольно-учетной номенклатур, в основном, за счет должностей на областном и районном уровне, а также хозяйственных руководителей. В результате к 1956 г. численность номенклатуры ЦК КПСС снизилась до 23,5 тыс. Сокращение числености объясняется трудностями централизованного подбора, утверждения и учета кадров в ранее сложившихся столь больших объемах, а также наметившимися после смерти Сталина изменениями в методах управления и поддержания власти в стране.  

 
Таким образом, круг должностей, включенный в центральную партийную номенклатуру, периодически претерпевал изменения, подвергаясь уточнениям, изменениям и сокращениям, но общие правила кадровой работы оставались неизменными. Неизменным оставался и принцип назначенчества и полной зависимости всех советских руководителей от кадровых решений центрального партийного органа, формировавшего правящую партийную элиту и оценивавшего эффективность деятельности того или иного «номенклатурщика». Этим по-прежнему обеспечивалась высокая степень централизованной управляемости всей партийно-государственной системы страны. 
 
Помимо номенклатуры ЦК ВКП(б) и ЦК компартий союзных республик, существовали еще два нижестоящих номенклатурных уровня – областной и районный, где кадровая работа проводилась соответствующими партийными комитетами. При этом, ответственный работник из номенклатуры ЦК одновременно входил и в местную номенклатуру. Это обеспечивало ему как назначенцу центра определенный уровень независимости. Невозможность сменить работника, находящегося на данной должности, без решения ЦК повышало его фактические управленческие возможности и властные полномочия. В номенклатуру ЦК компартий союзных республик и местных партийных органов не мог входить, помимо ответственных работников центральных партийно-государственных органов и советских учреждений за границей, что вполне естественно, командный и политический состав вооруженных сил. Должности эти контролировались только ЦК ВКП(б).

 
Личные дела подлежащих номенклатурному учету руководящих работников, кроме анкетных данных и автобиографии, включали различные характеристики и справки, содержащие оценку работы, политической подготовки и личных качеств. Сюда же вкладывались письма-доносы, результаты проверок по ним различных комиссий, решения партийных органов, принятых по делам данного лица и т.п. материалы. Данные, содержащиеся в личном деле, анализировались, особенно на предмет наличия каких-либо расхождений или неясностей, в результате чего составлялась партийная характеристика, в которой, в частности, формальные критерии, которым должен был удовлетворять руководитель, сопоставлялись с информацией, вытекающей из документов. На основании партийной характеристики делался вывод о соответствии руководителя занимаемой должности или возможности выдвижения его на более высокий пост. Подобные обычные для бюрократической системы формальные походы составляли основу содержательной части работы партийных органов, подготовлявших необходимые решения по кадровым вопросам. 
 
Как правило, должностная карьера руководящего работника проходила через несколько этапов вхождения во власть. На первом этапе необходимо было показать себя во время работы в аппарате партийной и советской власти, на выборных постах в крупных парторганизациях предприятий и учреждений, на хозяйственной работе либо на работе в комсомольских и профсоюзных органах. Затем могло последовать назначение на самостоятельную руководящую работу, связанную с ответственностью за положение в городе, районе, на крупном предприятии либо в учреждении. И только те руководящие работники, которые зарекомендовали себя с положительной стороны, продемонстрировали владение принятой технологией управления и отвечали принятому стереотипу поведения ответственного работника в различных ситуациях, могли рассчитывать на выдвижение в высшие эшелоны власти. Вначале они получали посты в качестве заместителей и помощников первых лиц, затем выдвигались как ответственные руководители структур центрального аппарата управления и отдельных отраслей народного хозяйства, а также региональных руководителей.

 
Таким образом формальные критерии, действующие на начальном этапе подбора и расстановки кадров, дополнялись многоэтапной проверкой в ходе практической деятельности. На практике проверялась как политическая лояльность и преданность партии, которая понималась как безусловная преданность вождю, а также умение беспрекословно выполнять директивные указания сверху, так и деловые, профессиональные качества, необходимые для организации работы. При этом система избавлялась от случайно попавших в ее состав, не обладавших необходимыми качествами, в первую очередь, организаторскими способностями, необходимыми для занятия руководящих постов. Параллельно живая практическая деятельность обеспечивала обучение руководящих работников навыкам и знаниям, необходимым для успешной управленческой работы, которые могут быть успешно освоены только в процессе такой работы. 
 
Особое значение в положении руководящих работников имели предоставляемые им привилегии, обеспечивающие высокий жизненный уровень «номенклатурных» семей. Скудное материальное существование подавляющего большинства населения страны, в сознании которого за многие десятилетия закрепились особые, словами невыразимые ценностные отношения к потребительским товарам, делает понятным, а частности, мотивационное значение привилегий номенклатуры. Речь идет не столько о высоких денежных заработках, сколько о фактически предоставляемых в их распоряжение жизненных благах. В обстановке всеобщей бедности и дефицита качественных товаров, особенно продуктов питания, нет ничего удивительного в том, что значение распределяемых благ становилось не только мотивационным фактором, но в определенной степени неким символическим знаком приобщения к высшей власти. Именно поэтому руководитель – «номенклатурщик» действовал с полной отдачей всех сил и возможностей под угрозой как наказания и репрессий, так и лишения достигнутого особого положения, добиваясь одновременно укрепления своего руководящего статуса и дальнейшего продвижения по номенклатурной лестнице.

 
Следует отметить, что не все чиновники, включенные в номенклатурные списки, пользовались привилегиями в полном объеме. Если персональной автомашиной, благоустроенной квартирой и дачей, медицинским обслуживанием того или ного уровня пользовались все высокопоставленные чиновники, то объем привилегий различался, даже для включенных в номенклатурный список №1. Вместе с тем полным объемом привилегий пользовались некоторые «номенклатурщики» из списка №2, а также из списка №3. Перечни должностей и лиц, на которых распространялся весь объем привилегий, составлялись Управлением делами ЦК, причем включение в указанные перечни являлось дополнительным и весомым показателем фактического положения данного руководителя в советской элите.

При Сталине все номенклатурные списки и перечни привилегий периодически просматривал и контролировал сам вождь, а также его ближайшие соратники, которые могли даже при изменении статуса работника сохранить за ним ранее установленные блага, либо лишить их только частично. Привилегии, предоставляемые либо не предоставляемые данному руководителю, служили к мощным дополнительным средством для усиления влияния высшего начальства, распределителя благ, способом воспитать среди подчиненных чувство личной преданности и причастности к соответствующему клану. С другой стороны, борьба с клановостью внутри руководства и затруднения при использовании подобных приемов для формирования группировок внутри аппарата оставляло и здесь последнее слово за вождем, делало именно его фигуру подлинным центром власти.

 
Директивой Совета министров СССР и ЦК ВКП(б) от 23 декабря 1947 г. отменялся бесплатный отпуск продовольствия и промтоваров руководящим партийным, советским и хозяйственным работникам, который сопутствовал существовавшей и отмененной тогда же карточной системе. Вместо этого дополнительно к зарплате руководителям выдавалось денежное довольствие. В указанное время должностной оклад первых секретарей обкомов ВКП(б) и председателей облисполкомов, к примеру, составлял от 2000 до 1600 руб. в месяц. Несколько выше были оклады союзных министров. Специальным постановлением Политбюро гораздо более высокими, в размере 8000 тыс. руб., устанавливались должностные оклады членам Политбюро, секретарям ЦК ВКП(б) и заместителям председателя Совета министров СССР.

 
Заметим, что заработок большинства квалифицированных рабочих, труд которых определяли объем и качество выпускаемой продукции, или обычная зарплата специалиста находилась на уровне 800 – 1200 руб. в месяц, а среднемесячная зарплата рабочих и служащих составляла по стране 602 руб. Среднемесячный денежный доход на душу населения в сельской местности, обеспеченный работой в колхозах, оказался в 1950 г. на уровне 95 руб. Высокими заработками отличались только работники научных учреждений и высших учебных заведений, особенно видные ученые, которые совмещали работу в академических и отраслевых научно-исследовательских институтах с преподаванием в вузах. Известно, что ежемесячное денежное вознаграждение таких ученых, особенно действительных членов и членов-корреспондентов Академии наук СССР, превышала обычные заработки специалистов народного хозяйства в десять раз и более. Особое положение занимали также творческие работники. Некоторые писатели, к примеру, пользовавшиеся покровительством властей и издававшиеся благодаря этому часто и большими тиражами, становились по советским масштабам людьми просто богатыми. 
 
Отметим также, что для «номенклатурщиков» высшего ранга, несмотря на отмену бесплатного отпуска товаров, до последнего периода существования советской власти сохранялась практика бесплатных заказов продуктов питания. Члены Политбюро, к примеру, имели право на бесплатный заказ продуктов на сумму 400 руб. в месяц, кандидаты в члены Политбюро – 300 руб. (в ценах, действовавших после денежной реформы 1961 г. и уменьшения зарплат и цен в масштабе 10:1). Ответственные работники аппарата, как правило, получали бесплатные пакеты с продуктовыми дарами к воскресенью и к праздникам.