Международно-правовые аспекты розыскной деятельности Интерпола: основные направления и процедура

Республика Казахстан  имеет ряд соглашений с иностранными государствами, в которых затронуты некоторые вопросы, касающиеся уголовных законов. Республика Казахстан, обладая полной международной правосубъектностью и провозгласив свою приверженность основополагающим принципам и нормам международного права, является также активным участником международного процесса по противодействию международной преступности [77, с.249]. В целом, «за период с 1999 по 2000 годы Республикой Казахстан заключено 1362 международных договоров на межгосударственном и межправительственном уровнях. Из них со странами СНГ заключено около 680 международных договоров, со странами дальнего зарубежья около 600 и 70 с международными организациями… Парламентом Республики Казахстан ратифицировано 386 международных договора, из них 305 двусторонних, 26 – региональных, 55 – многосторонних в рамках СНГ» [78].

И.В. Путова в своем  диссертационном исследовании отмечает, что «хотя в международном  общении государств не сложилась  практика заключения специальных договоров  о совместном проведении их органами полиции международного розыска преступников, другие виды международных договоров являются той основой, без которой невозможна была бы координация усилий различных государств в розыске преступников на международном уровне. Именно из международных многосторонних и двусторонних договоров вытекают обязательства государств по обеспечению уголовного преследования преступников» [43, c. 40].

Все эти соглашения делятся  по количеству участников и территории действия на три группы:

• универсальные конвенции, заключенные в рамках ООН (Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года, Международная конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма 1999 года, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года и другие);
• региональные конвенции (Европейская конвенция о выдаче 1957 года, Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 года, Минская конвенция  о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 года и так далее);
• двусторонние договоры о правовой помощи по уголовным делам и экстрадиции.

Охарактеризуем каждую группу соглашений. В универсальных  конвенциях содержатся главным образом  нормы и институты об ответственности за отдельные преступления, затрагивающие интересы многих государств или всего мирового сообщества. Также в них говорится о намерениях государств на национальном уровне принимать необходимые меры для содействия в борьбе с этими видами преступлений, как правило, в виде создания определенных органов либо принятия нормативных правовых актов. Представляет интерес Женевская конвенция по борьбе с подделкой денежных знаков. Главное положение Конвенции – обязательство подписавших ее стран в борьбе с фальшивомонетничеством не делать различия между подделкой собственных и иностранных денежных знаков и с одинаковой строгостью наказывать за нее. Фальшивомонетничество объявлялось экстрадиционным преступлением. Это означает, что все страны-участницы данной Конвенции должны оказать помощь инициатору розыска  по вопросам возвращения скрывшегося за границу изготовителя или сбытчика поддельных денежных знаков [79]. За последнее время принято множество многосторонних и двусторонних соглашений, направленных на борьбу с преступлениями международного характера, в которых содержатся обязательства об экстрадиции преступников. Согласно Конвенции о борьбе с торговлей людьми  и с эксплуатацией проституции третьими лицами 1949 года, предусмотренные в ней преступления рассматриваются как преступления, влекущие за собой экстрадицию, и на них распространяется любой договор об экстрадиции, который был или будет заключен между любыми сторонами этой конвенции [80]. Во многих соглашениях подчеркивается роль Интерпола в процессе оказания государствами правовой помощи друг другу в рамках реализации положений той или иной конвенции, хотя, в основном, возможность использования каналов МОУП звучит лишь как рекомендация. Так, например, Конвенция о борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в статье 7 (Взаимная юридическая помощь) устанавливает следующее: «Препровождение просьб об оказании взаимной юридической помощи и любых, относящихся к ним сообщений, осуществляется между назначенными Сторонами органами; это положение не наносит ущерба праву Стороны требовать, чтобы такие просьбы и сообщения направлялись ей по дипломатическим каналам и, в случае чрезвычайных обстоятельств, по каналам Международной организации уголовной полиции, если это возможно» [81, с.392]. Оговорка «если это возможно» относится к тем случаям, когда одно из взаимодействующих государств или оба не является членом МОУП (такое маловероятно, но в принципе иногда случается). При этом помощь, предоставляемая в соответствии со статьей 7, может запрашиваться с целью произведения обысков и арестов, что предусматривает выполнение национальными правоохранительными органами розыскных мероприятий. Аналогичная норма, буквально слово в слово, содержится в статье 18 Конвенции против транснациональной организованной преступности [81, с.452]. В обоих случаях также упоминаются специально назначенные государствами-участниками органы, которые «обеспечивают оперативное и надлежащее выполнение или препровождение полученных просьб о правовой помощи в рамках названной Конвенции». Каждое государство решает самостоятельно, какое именно ведомство будет осуществлять эти функции. В статье 18 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма говорится, что «государства-участники могут обмениваться информацией через МОУП (Интерпол)» [81, с.132].

Таким образом, в приведенных  выше конвенциях каналы Интерпола упоминаются  как вспомогательное средство передачи информации и запросов, используемое на усмотрение государств, и то лишь «в случае чрезвычайных обстоятельств». Под «чрезвычайными обстоятельствами» надо понимать ситуации, не терпящие отлагательства, когда промедление и несвоевременно переданные или полученные данные могут свести на нет результат работы правоохранительных органов многих стран. Передача информации по дипломатическим каналам, которые также упоминаются в этом контексте, представляется малоэффективной и лишенной оперативности, потому неприемлемой в неотложных случаях. Главным недостатком всех этих конвенций является то, что они декларируют необходимость сотрудничества и принятия согласованных мер, но при этом поверхностно описывают саму систему такого сотрудничества и как конкретно она должна действовать. Итогом обычно бывает невыполнение положений конвенций на практике в силу отсутствия единой выработанной системы их реализации.  Мы считаем, что обмен информацией и передача запросов через посредство Интерпола должно стать приоритетным, а не вспомогательным способом сотрудничества. Государства должны договориться о предпочтительности применения каналов МОУП, прежде всего потому, что на данный момент только эта Организация  с действующим в ее рамках хорошо отлаженным механизмом пересылки данных может эффективно и, главное, оперативно, без потери драгоценного времени выполнять эти задачи. Зачем всякий раз договариваться о создании нового механизма взаимодействия по каждой новой конвенции, когда такой механизм уже имеется и весьма эффективно действует? Это тем более необходимо, учитывая то, что членами МОУП являются около 180 стран, то есть практически все члены ООН. К тому же не нужно назначать специально уполномоченные национальные органы, призванные «обеспечивать оперативное и надлежащие выполнение или препровождение просьб об оказании правовой помощи», так как для этого идеально подходят НЦБ Интерпола, имеющие все ресурсы и средства. Во все универсальные конвенции, предусматривающие оказание правовой помощи по уголовным делам, целесообразно включить положение о приоритетности использования механизмов Интерпола, прежде всего его НЦБ, и рекомендовать государствам-участникам каналы МОУП в качестве основного способа пересылки данных и запросов. По нашему мнению, это, вне всяких сомнений, сделает сотрудничество более универсальным, согласованным и оперативным.

Необходимо уточнить, что речь идет о предложении рассматривать каналы Интерпола как основной способ передачи соответствующей информации, но вовсе не единственный. То есть, не исключается возможность обмена сообщениями, к примеру, по дипломатическим каналам. К тому же, некоторые государства, не являясь членами Интерпола, лишены возможности сотрудничать по линии НЦБ. Но, во-первых, таких государств немного, во-вторых, дипломатические каналы, как неоднократно показала практика, далеко не самый оперативный  способ обмена полицейской информацией и, в-третьих, на данный момент взаимодействие между государствами через посредство НЦБ Интерпола уже достаточно широко применяется. Кроме того, только МОУП обладает всемирной телекоммуникационной сетью, способной обеспечить высококачественную связь на глобальном уровне. Все это в совокупности и ставит вопрос о международно-правовом договорном закреплении ведущей роли НЦБ Интерпола в процессе реализации соглашений по борьбе с преступностью.

Теперь остановимся  на некоторых региональных конвенциях в сфере борьбы с преступностью, и рассмотрим, как они регулируют вопросы взаимодействия по уголовным делам, в частности, вопросы уголовного розыска. Многосторонние региональные договоры имеют, как правило, целевой характер и действуют в рамках определенного региона. Европейской конвенцией 1957 года предусмотрен такой институт, как временный арест, который сотрудники Интерпола иногда называют предварительным, или предэкстрадиционным. Под предварительным арестом понимается задержание лица, скрывающегося на территории иностранного государства, до поступления по установленным каналам ходатайства о его выдаче от компетентных органов государства-инициатора розыска. Включение института «временного ареста» в Европейскую конвенцию о выдаче и указание в части 3 статьи 16 на то, что просьба о предварительном аресте может быть передана через посредство МОУП, подразумевает под собой возможность и обязанность проведения органами полиции запрашиваемого государства розыскных мероприятий в отношении лица, являющегося объектом такого запроса [82]. Аналогичные нормы содержит также Конвенция об экстрадиции 1994 года, подписанная государствами Экономического Сообщества стран Западной Африки, Межамериканская конвенция об экстрадиции 1991 года (статьи 22 и 14 соответственно). Но в этих документах нет указания на роль Интерпола при передаче запросов о предварительном аресте, хотя эти нормы также предполагают проведение розыскных мероприятий. Несомненным преимуществом региональных соглашений является более детальная и четкая регламентация самой процедуры сотрудничества, чего не хватает универсальным конвенциям. Кроме того, многие региональные соглашения становятся основой для создания региональных межгосударственных структур, в том числе и в области борьбы с преступностью, прежде всего транснациональной. В качестве примера можно привести уже упомянутый ранее Европол, действующий в рамках Европейского Союза. На основании положений Минской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 года и ряде других соглашений, заключенных странами СНГ, также создаются и эффективно действуют межгосударственные структуры. К таким структурам можно отнести Совет министров внутренних дел и Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными преступлениями на территории СНГ. В 1994 году была принята Концепция Автоматизированной системы информационного обмена между органами внутренних дел государств-участников СНГ (АСИО СНГ). Указанная  Концепция устанавливает приоритетные принципы, задачи, структуру и последовательность введения в действие подсистемы информационного обмена между МВД государств-участников Содружества. Ее называют МПИО (Межгосударственная подсистема информационного обмена). МПИО представляет единое информационное пространство МВД государств Содружества с системой национальных информационных ресурсов, баз и банков данных [25, с.72-73]. Некоторые исследователи межгосударственного сотрудничества стран СНГ употребляют термин СНГ-пол (по аналогии с Европолом). В принципе, с ними стоит согласиться. После распада СССР ценой неимоверных усилий, во многом благодаря заключению Минской конвенции 1993 года, удалось сохранить единое правовое поле на постсоветском пространстве и установить тесное сотрудничество правоохранительных органов новых независимых государств. При этом зачастую в ход идут старые связи, вопросы решаются оперативно и без лишней волокиты, немаловажное значение имеет отсутствие принципиальных различий в национальном уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве бывших советских республик. Именно высокий уровень межведомственного взаимодействия органов внутренних дел стран СНГ позволяет нам говорить, хотя и вполне условно, о СНГ-поле. Напомним, что уголовный розыск в рамках СНГ является межгосударственным, а не международным, так как ограничен территорией стран-участниц Содружества и не предусматривает использование ресурсов Генерального Секретариата Интерпола. Оговоримся, что передача информации через НЦБ Интерпола государств СНГ в процессе розыскной деятельности еще не делает розыск международным, так как в этом случае каналы Интерпола используются между ограниченным кругом стран-членов для удобства и оперативности. Розыскная деятельность приобретает международный характер только в случае участия всех или большинства НЦБ стран-членов Интерпола с подключением структур Генерального Секретариата.

Третья категория международных  соглашений – это двусторонние договоры. В 1975 году 44-я сессия Генеральной  Ассамблеи Интерпола призвала полицейские  службы привлечь внимание своих правительств к необходимости заключения международных договоров о полицейском сотрудничестве, особенно между граничащими странами. Странам-членам было рекомендовано предусматривать использование механизмов Интерпола и в контактах органов полиции на основе двусторонних договоров [21, с.80]. Двусторонним договорам придается особая важность, они имеют ряд преимуществ по следующим причинам:

• во-первых, как правило, двусторонние соглашения заключаются между государствами, имеющими регулярные контакты по вопросам борьбы с преступностью, часто это граничащие страны. Это делает усилия правоохранительных органов соседних государств по уголовному преследованию правонарушителей более эффективными, не дает возможности преступникам скрыться при пересечении границы и способствует созданию единого правового пространства;
• во-вторых, зачастую двусторонние договоры детализируют, уточняют или расширяют положения универсальных или региональных конвенций, способствуя их претворению в жизнь между двумя конкретными странами. Можно сказать, что двусторонние соглашения являются инструментом реализации норм, содержащихся в многосторонних договорах;
• в-третьих, при заключении двусторонних договоров по причине того, что договаривающихся сторон всего две, удается намного легче и быстрее согласовать позиции по конкретным вопросам и предусмотреть все необходимые нюансы, что позволяет разработать четкий и детальный механизм сотрудничества. Двум государствам всегда проще договориться, чем нескольким.

Таким образом, мы признаем, что в плане развития более тесного полицейского взаимодействия, в том числе и по вопросам международного уголовного розыска, именно заключение двусторонних договоров должно стать приоритетным направлением. На сегодняшний день Казахстан заключил договоры, основным предметом регулирования которых являются вопросы выдачи, со следующими государствами: 1) Договор между Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой о выдаче лиц, совершивших преступление, и осуществлении уголовного преследования, заключенный в городе Алматы 8 апреля 1997 года. Договор ратифицирован Законом Республики Казахстан №417-1 от 13 июня 1999 года, но вступления его в силу на сегодняшний день не произошло. В предмет договора с Кыргызстаном вошли как вопросы выдачи лиц, так и вопросы осуществления уголовного преследования; 2) Договор между Республикой Казахстан и Монголией о выдаче лиц, совершивших преступление, для привлечения их к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение. Договор заключен 22 октября 1993 года. Ратифицирован Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан №123-XIII от 12.07.94 г. Вступил в силу 21 декабря 1994 года; 3) Договор между Республикой Казахстан и Китайской Народной Республикой о выдаче (город Алматы, 5 июля 1996 года). Ратифицирован Законом Республики Казахстан №123-1 от 13 июня 1997 года, и вступил в силу 10 февраля 1999 года; 4) Договор между Республикой Казахстан и Грузией о выдаче лиц, совершивших преступление, для привлечения их к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение. Договор заключен 17 сентября 1996 года. В настоящее время не ратифицирован [83, с.27-28].

Организация уголовного розыска, как мы уже говорили, действительно во всемирном масштабе возможна только через посредство МОУП. Помимо упомянутых источников международного права, правовую основу международного розыска составляют также как обязательные для исполнения решения Генеральной Ассамблеи Интерпола, так и принятые на ее сессиях рекомендации, рекомендации Генерального Секретариата Интерпола и рекомендации, принимаемые по результатам международных конференций по вопросам международного розыска, организуемых Генеральным Секретариатом.

Генеральная Ассамблея  принимает решения только на пленарных  заседаниях. Решения принимаются  в форме резолюций. Принимаемые  резолюции в зависимости от предмета и адресата обладают разной юридической силой. Все резолюции можно разделить на две категории:

• резолюции относительно функционирования МОУП (бюджетные вопросы, структура, принятие и изменение уставных документов, учреждение вспомогательных органов, утверждение соглашений между Интерполом и правительствами либо международными организациями и так далее);
• резолюции относительно отдельных сфер международной правоохранительной деятельности (принятие мер по борьбе с конкретными видами преступлений, рекомендации предпринять какие-либо действия, содействие принятию законов, просьба направить информацию и так далее).

Нас, естественно, интересует второй вид резолюций, так как многие из них имеют непосредственное отношение к международной розыскной деятельности. Резолюции по вопросам правоохранительной деятельности, относящиеся к компетенции каждого государства, не являются обязывающими. Они могут только «поощрять», «просить», «настаивать», чтобы государства предприняли определенные меры. В то же время резолюции в адрес Генерального Секретариата, Исполнительного Комитета или вспомогательных органов являются обязательными для исполнения, а в адрес полицейских органов и правительств – рекомендательными [21, с.56].

Резолюции Генеральной  Ассамблеи МОУП, непосредственно относящиеся к розыскной деятельности, обобщены и представлены в основном в главах «Международные уведомления» и «Экстрадиция» постоянно обновляемого так называемого свода документов или справочника МОУП – VADE MECUM.

Из документов, упомянутых в главе «Экстрадиция», наибольший интерес представляет решение об утверждении доклада «Интерпол и экстрадиция», представленного Генеральным Секретариатом на 29-й сессии Генеральной Ассамблеи Интерпола в 1960 году в Вашингтоне. В нем указывалось на то, что успешное осуществление процедуры экстрадиции предполагает предварительное сотрудничество национальных полицейских служб, задачей которых является установление местонахождения лица, подлежащего выдаче. Определялись также роль и задачи НЦБ и Генерального Секретариата Интерпола на всех этапах розыска.