Международно-правовые аспекты розыскной деятельности Интерпола: основные направления и процедура

При сравнении первоначального  и конечного вариантов пункта 1, бросается в глаза важное дополнение, касающееся Всеобщей декларации прав человека, которая была принята 10 декабря 1948 года в рамках ООН. Здесь мы можем наблюдать тот случай, когда международная организация в некоторой степени устанавливает для себя обязанность соблюдать в своей деятельности нормы так называемого «мягкого права», к которым относятся положения Декларации. В принципе, можно сказать, что нормы «мягкого права» в данной ситуации превращаются в нормы «жесткие», обязывающие. Как отмечают исследователи, международно-правовая норма – это выраженное в особой форме обязательное правило взаимоотношений государств и других субъектов международного права (локальное или общеобязательное) различной степени общности, являющиеся результатом согласования воль различных государств и обеспечиваемое в случае необходимости государственным принуждением индивидуально или коллективно [51, с.132]. Данный документ обладает в большей степени политической силой и не устанавливает строгой юридической обязанности его соблюдения для членов ООН, хотя, несомненно, имеет огромный авторитет и служит отправной точкой для разработки и утверждения норм национальных законодательств в части защиты прав и свобод человека. Однако подчеркивается, что МОУП действует «в рамках существующего законодательства и в духе Всеобщей декларации прав человека», тем самым делается различие между юридической силой национальных законов и положений Декларации. Формулировка «в духе Декларации» - не то же самое, что «в рамках Декларации»; это, с одной стороны, подчеркивает политическую, а не юридическую силу документа, а с другой, - дает возможность не так скрупулезно подходить к вопросу соблюдения его положений, ограничиваясь лишь общими принципами, в нем заложенными. В этом, вне всяких сомнений, есть резон, учитывая специфику деятельности Интерпола, когда далеко не всегда можно эффективно бороться с преступностью и при этом дотошно соблюдать права всех и вся. Розыскная деятельность, как в национальном масштабе, так и на международном уровне, всегда балансирует на грани нарушения некоторых прав и свобод, в первую очередь, преследуемых лиц. Это своего рода плата за эффективность и оперативность полицейской работы, которая, тем не менее, не должна переступать границы дозволенного. Сложность же состоит в том, что в каждом конкретном случае эти границы определить крайне тяжело. Что касается национального законодательства, то здесь никакие отклонения недопустимы, прежде всего, в силу юридического характера составляющих его норм. В любом случае, Интерпол всегда был и остается Организацией, которая к вопросам защиты прав и свобод человека относится крайне внимательно.

Вторая цель Организации, обозначенная в пункте 2 той же статьи, также  была расширена. Если в 1923 году речь шла  о содействии в создании и развитии только национальных учреждений в сфере  борьбы с преступностью, то в новой  редакции уже говорится о намерении «создавать и развивать все учреждения», то есть, в том числе и международные.

Статья 3 Устава содержит важное ограничение, согласно которому «Организации строго запрещается осуществлять какое-либо вмешательство или деятельность политического, военного, религиозного или расового характера» [50, с.177]. Это условие функционирования Интерпола было провозглашено еще в 1946 году и через десять лет подтверждено в новом Уставе. Целью включения данной нормы было подчеркнуть нейтралитет Организации и исключить вероятность раскола в рядах ее членов по какому-либо из вышеназванных оснований. Недостатки столь категоричной формулировки этого положения в полной мере дали о себе знать в 70-е годы, когда по миру прокатилась волна преступлений, связанных с угоном самолетов гражданской авиации. Это стало началом эпохи международного терроризма, в борьбе с которым Интерпол долгое время не принимал участия по причине того, что практически во всех случаях террористы прикрываются политическими или религиозными мотивами. Постепенное формирование правовых основ международного сотрудничества в борьбе с международным терроризмом начато с 1970 года, когда членами мирового сообщества стали приниматься международно-правовые акты, направленные против различных проявлений терроризма [52, с.258]. В конце 60-х годов началась серия захватов воздушных судов, которые в основном осуществлялись приверженцами Народного фронта Освобождения Палестины (марксистско-ленинское крыло ООП) и были направлены против Израиля. К очередной сессии Генеральной Ассамблеи в Мехико в 1969 году был подготовлен специальный доклад о воздушном пиратстве, но абсолютное большинство делегатов, прежде всего, от арабских стран, проголосовали за то, чтобы его даже не заслушивать, сочтя постановку вопроса излишне политической. Но к середине 80-х годов члены Организации пришли к выводу, что в основе своей терроризм является общеуголовным преступлением [53]. Еще раньше, в 1951 году, была принята резолюция AGN/20/RES/11, в которой была сформулирована так называемая «теория преобладания». В соответствии с ней МОУП проверяет запросы на основе сложившейся практики на предмет преобладания в составе преступления политической либо общеуголовной составляющей.

Для того чтобы проверить, соответствует  ли тот или иной запрос требованиям  статьи 3 Устава, в МОУП принято делить преступления, имеющие политическую окраску, на две группы:

• деяния, которые по своей природе являются политическим, религиозными, военными или расовыми и в силу этого автоматически подпадают под действие статьи 3 (к примеру, нарушение законов о средствах массовой информации, занятие религиозной деятельностью, преступления в сфере военного права и так далее). В этом случае ни Генеральный Секретариат, ни Национальные центральные бюро не могут предпринимать действий по розыску подозреваемых или обвиняемых лиц [26, с.117].
• запросы, которые необходимо изучить достаточно подробно для того, чтобы определить преобладающую сущность преступления. При этом проводится детальный анализ по трем критериям, определенным Генеральной Ассамблеей: место совершения преступления, правовой статус потерпевших и степень общественной опасности деяния.

Аналогичные критерии применяются  к запросам государств-членов или  международных трибуналов, направляемых с целью розыска и выдачи лиц, обвиняемых в нарушении международного гуманитарного права, что не дает возможности избежать наказания лицам, совершившим преступления по политическим основаниям, либо лицам, занимающим государственные руководящие должности  [54].

В отношении статьи 3 шли  и продолжаются в настоящий момент дискуссии по поводу ее целесообразности, ведь строгое соблюдение обозначенных в ней условий не позволяет Интерполу принимать участие в борьбе со многими преступлениями, прежде всего международными, которые представляют угрозу мировому сообществу. Д.Б. Левин международные преступления рассматривал как посягательства «на… интересы всего человечества… всех государств» [55, с.66]. М.И. Лазарев относит международные преступления к преступлениям, посягающим на независимость каждого народа [56, с.178]. По мнению М.Б. Кудайбергенова, международные преступления представляют собой деликты особо опасной формы [57, с.116].

В свое время положение статьи 3 было продиктовано практической необходимостью. Такая организация, как Интерпол, для успешного выполнения своих функций должна была стоять вне политики и религии, чтобы не допустить возможного раскола в рядах своих членов по этим основаниям. И сейчас такая вероятность остается, но появились новые виды преступлений, являющиеся по своей сути общеуголовными, но внешне обладающие политическими признаками. Прежде всего, это терроризм. По мнению Ю.И. Авдеева, терроризм, как социальное явление, включает в себя такие элементы, как экстремистская террористическая идеология, комплекс организованных структур для осуществления терроризма в тех или иных его формах: и практика террористических действий, то есть собственно террористическая деятельность» [58, с.40]. По мнению американских исследователей по вопросам международного терроризма В. Маллисон и С. Маллисон, «террор – есть систематическое использование крайнего насилия и угрозы насилием для достижения публичных или политических целей» [59, с.23]. И.П. Блищенко и Н.В. Жданов считают, что понятие «терроризм» охватывает террористические акты, совершаемые не только физическими лицами против представителей иностранного государства или совершаемые на иностранной территории лицами, имеющими гражданство, отличное от гражданства страны места совершения террористического акта, то есть когда он приобретает международный характер, но и в результате подрывной деятельности одного государства против другого или поощрения такой деятельности на территории одного государства с территории другого государства [60, с.83]. Бывший министр обороны США Дональд Рамсфельд заявил, что США «признают тот факт, что террористические организации имеют связи с террористическими государствами, располагающими оружием массового уничтожения, и что они неизбежно приберут его к рукам и ни на минуту не задумаются, прежде чем его использовать» [61]. Одним из факторов, способствующих существованию терроризма, по мнению В.В. Устинова, является разгул националистического экстремизма и сепаратизма. Различные аспекты терроризма тесно связаны с проблемами в сфере межнациональных отношений: ущемление национальной гордости, недостаток прав у этнических меньшинств могут стать причиной серьезного насильственного конфликта, в том числе разрешаемого террористическими методами [62, с.187].

По словам Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, «современный терроризм приобрел массовый характер, имеет организованную структуру, собственную финансовую систему и экстерриториальные штаб-квартиры, координирующие деятельность многих, на первый взгляд, совершенно разных по задачам и целям террористических организаций» [63]. Новые вызовы – новые методы борьбы. Постепенно стирается грань между политическим «вынужденным» терроризмом и обычной бандитской вседозволенностью (деятельность незаконных вооруженных бандформирований в Чеченской республике). Профессор Р.Е. Кайдаров ведет речь о двух видах терроризма – криминальном и национальном [64, с.31]. Учитывая то обстоятельство, что современный терроризм несет в себе все признаки организованной преступности и представляет огромную опасность как для национальной безопасности государств, так и для всего международного правопорядка, в борьбу с этим социальным злом активно включился и Интерпол [65, с.92]. Кроме того, действия государства, направленные против терроризма, можно считать как защиту прав любого человека – права на жизнь, закрепленного в статье 6 Пакта о гражданских и политических правах [66]. Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев подчеркивает, что «терроризм нельзя победить… питательной почвой терроризма являются нищета, социальное неравенство и отсутствие у людей ясных жизненных перспектив» [67]. Вместе с тем, по утверждению Д.А. Сатпаева, «вряд ли стоит связывать рост террористических акций только со снижением жизненного уровня населения, как это пытаются сделать некоторые исследователи» [68, с.10]. Потому строгая и однозначная формулировка статьи 3, связывающая в подобных случаях Интерпол по рукам и ногам, на сегодняшний день не отвечает современным требованиям и должна быть изменена в сторону смягчения.

В статье 26 (глава «Генеральный Секретариат») конкретно упоминается розыск преступников. Дословно в пункте «е» говорится, что Генеральный секретариат «поддерживает контакты с национальными и международными органами, при этом вопросы, связанные с розыском преступников, решаются через Национальные центральные бюро» [50, с.182-183]. Обратим внимание на то, что снова речь идет лишь о розыске преступников, в то время как розыскная деятельность Интерпола осуществляется, как мы уже говорили, в четырех направлениях, и розыск преступников - только одно из них. Считаем необходимым внести данное уточнение в пункт «е» статьи 26 и вместо «розыска преступников» применять понятие «международный розыск» или просто «розыскная деятельность».

Применение единого  термина «международный розыск»  вовсе не означает отождествление розыска  преступников с розыском вещей в полном смысле. Скорее, такая формулировка целесообразна с точки зрения, прежде всего, практического удобства. Не только вопросы розыска преступников решаются через НЦБ Интерпола, но и розыск вещей осуществляется при их прямом участии. Как известно, основой специального розыска является работа с криминалистическими учетами Интерпола, о чем более подробно речь пойдет во втором разделе исследования. А в пункте 3 статьи 5 Правил Международного полицейского сотрудничества и внутреннего контроля за архивами Интерпола, являющихся Приложением к Уставу Организации, установлено, что Генеральный Секретариат выполняет лишь функцию хранения криминалистической информации, в то время как ее собственниками являются НЦБ Интерпола соответствующих государств. Таким образом, любое использование объектов уголовной регистрации должно быть так или иначе согласовано с НЦБ Интерпола. А ведь это и составляет главное содержание деятельности Интерпола по розыску вещей. Следовательно, вполне логичной и обоснованной представляется формулировка, излагающая пункт е) статьи 26 Устава МОУП в следующей редакции: «Генеральный Секретариат…поддерживает контакты с национальными и международными органами, при этом вопросы, связанные с розыскной деятельностью, решаются через Национальные Центральные бюро». Данное уточнение, по нашему мнению, более определенно отражает практическую сторону вопроса, что также немаловажно. Оно охватывает все 4 направления розыскной деятельности Интерпола, каждое из которых, будучи основанным на использовании криминалистических учетов, осуществляется при посредничестве либо с согласия НЦБ Интерпола государств-членов. Хотя, несомненно, нельзя отрицать, что каждое направление розыска обладает своей спецификой.

Статья 31 устанавливает, что «для достижения поставленных целей Организация опирается на постоянное и активное сотрудничество своих Членов, которые в соответствии с законодательством своих стран должны делать все возможное для добросовестного участия в ее деятельности» [50, с.184]. Это положение имеет прямое отношение к международному розыску, поскольку подразумевает функционирование НЦБ Интерпола, ключевая роль которых в розыскной процедуре подчеркивалась выше. В статьях 32 и 33 конкретизируется и уточняется общая формулировка предыдущей статьи, в частности, в качестве национальных органов, осуществляющих взаимодействие в рамках МОУП, называются НЦБ Интерпола, перечисляются учреждения и структуры, с которыми последние сотрудничают, а также упоминается о возможности альтернативных способов сотрудничества для некоторых стран.

Мы рассмотрели статьи Устава, относящиеся к розыскной  деятельности, и можем увидеть, что  все они сформулированы в общих  чертах, обозначая лишь направление, в котором необходимо действовать. В принципе, в Уставе такой организации, как Интерпол, по-другому быть не должно в силу того, что процедурные вопросы решаются на местах национальными полицейскими органами самостоятельно. Устав содержит принципы сотрудничества, устанавливает основу взаимодействия правоохранительных органов из разных стран, а последние предпринимают уже конкретные шаги для того, чтобы эти положения были реализованы. К примеру, разрабатывают и принимают национальные нормативные правовые акты, касающиеся содействия в международной розыскной деятельности, заключают двусторонние и многосторонние договоры о правовой помощи с этой целью и так далее.

Переходим ко второму  виду международно-правовых документов – международным соглашениям  в сфере борьбы с преступностью, затрагивающим вопросы международного розыска в рамках МОУП. Напомним, что в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 года договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования [69]. В Венской конвенции «О праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями» отмечено, что «согласие государства на обязательность для него договора может быть выражено подписанием договора, обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились [70, с.378]. Известный российский ученый-юрист А.Н. Талалаев  пишет:  «Международный договор представляет собой один из центральных институтов международного права и важнейшую правовую форму международного сотрудничества. Борьба и сотрудничество  государств на международной арене находят свое конкретное юридическое отражение и закрепление в многочисленных международных договорах» [71, с.61]. Следует отметить, что в Казахстане действует «концепция господства международного права», в соответствии с которой признается приоритет норм международного права над национальным законодательством, «…правило о приоритете международных договоров над законом – средство динамичного реагирования на изменяющиеся условия обязательств государства в уголовно-процессуальной сфере. Оно служит двум целям: сохранение стабильности уголовного международного сотрудничества в сфере уголовного процесса и выполнение норм международного права» [72, с.118]. Во многих странах признана концепция, согласно которой обязательства по международным договорам должны быть выполнены независимо от положений внутреннего права, а в случае коллизии норм международного права и норм внутреннего права применению подлежат правила, установленные международным договором [73, с.68-69]. При этом надо заметить, что нередко международные договоры предусматривают обязанность в отношении государств предпринимать внутригосударственные меры, чтобы обеспечить выполнение международных договоров: принять новые законы, внести изменения и дополнения в действующие, отменить прежние законы и административно-правовые акты, противоречащие заключаемым договорам, ввести уголовные наказания и другие санкции за нарушение положений международных договоров и др.  [74, с.160]. Более того, некоторые исследователи полагают, что необходимо установить приоритет перед национальным законодательством международных договоров, признанных для Казахстана обязательными не только в форме ратификации, но и в других формах, что позволит достичь полного соответствия национального права Республики Казахстан требованиям международного права, а также укрепит международно-правовую основу правосубъектности Республики Казахстан на международной арене [75, с.9].  Проблемы соотношения норм международного и национального права Казахстана имеют не только теоретическую, но и практическую значимость, в частности, когда речь идет о проблемах приоритетности норм международных договоров перед законодательством нашей страны [76, с.44].