Международно-правовые аспекты розыскной деятельности Интерпола: основные направления и процедура

Очевидно, предпосылки  международного сотрудничества в уголовной сфере зародились еще в древнейшие времена, когда первые государства начали вступать в контакт друг с другом по различным вопросам, в том числе и по вопросам, связанным с решением тех проблем, которые сегодня принято относить к компетенции полицейских структур. Но в то далекое время еще не существовало полиции как таковой, следовательно, можно говорить о возникновении сотрудничества правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью весьма условно. Тем не менее, есть все основания пойти по аналогии, ибо с возникновением государства появляются правила, или законы, регулирующие внутреннюю жизнь общества, и неизбежно – люди, которые по разным причинам эти правила нарушают. Одновременно с правом появились правонарушители и, естественно, государства стали применять различные меры по борьбе с ними. Случаи же взаимодействия государств по данному вопросу носили разовый характер, и были скорее исключением из правил, нежели закономерностью. Немаловажным является и тот факт, что одним из самых суровых наказаний в древние времена, как известно из истории, было изгнание за пределы государства, потому и существование экстрадиции как института уголовного права не имело смысла. Практика насильственного возвращения в ранее покинутую страну имела место преимущественно лишь в отношении беглых рабов, которых назвать преступниками можно с большой натяжкой (нарушить государственный закон может только его гражданин либо иностранец, в то время как рабы гражданами не были, их правовой статус фактически приравнивался к вещам). Но все-таки эти факты можно отнести к истории международного уголовного розыска, так как они представляют несомненный интерес в сравнительно-историческом плане. О процедуре данного института известно крайне мало, исторических документов, относящихся к этому вопросу, почти не сохранилось. Одно из дошедших свидетельств – договор между царем Хеттушилем III и египетским фараоном Рамзесом II, датируемый 1296 годом до нашей эры. Одно из положений этого договора гласит: «Если кто убежит из Египта и уйдет в страну хеттов, царь хеттов не будет его задерживать, но вернет в страну Рамзеса» [13]. Похожие по своей сути и содержанию договоры заключались также между греческими полисами и в отношениях между Римом и другими государствами.

В эпоху феодальных отношений подобные договоры также заключались не часто, были преимущественно двусторонними, заключение их в основном сопровождалось религиозной клятвой либо рукопожатием. Положения о возвращении беглых преступников обычно включались в соглашения общего характера, как один из пунктов, очень редко они были предметом заключения отдельных договоров. Первый из известных многосторонних договоров о выдаче - Амьенский договор 1802 года между Францией, Испанией, Голландией и Великобританией.

Следует согласиться с точкой зрения российского ученого Ю.А. Решетова, который пишет следующее: «Не вызывает сомнения предложение о делении международного уголовного права на две части: международное материальное и международное процессуальное уголовное право» [14, c.207]. В.Э. Грабарь полагает, что международное уголовное право до XX века было главным образом процессуальным. Вопросы этой части сводились в основном к двум: к пространственному действию уголовного закона (пределы уголовно-правовой компетенции государственной власти) и к взаимному содействию государств при осуществлении ими своих карательных функций, в особенности путем выдачи преступников [15, c.456].

Институт выдачи преступников — один из наиболее древних институтов международного права. Выдача положила начало международному  сотрудничеству в борьбе с преступностью. Анализу этого института в международном праве уделялось очень большое внимание [16, с.58]. Как отмечает казахстанский ученый М.Б. Кудайбергенов, «по ходу исторического развития договорных правоотношений государств в области борьбы с определенными преступлениями, особое значение приобретает институт выдачи преступников, непосредственным образом, повлиявший и на процесс появления и развития института международной уголовной ответственности физических лиц. Именно с института выдачи преступников берет свое начало и все международное уголовное право» [17, c.15].

Уголовный розыск же, как одна из функций государственных органов в сфере борьбы с уголовными преступлениями, появился после того, как полиция окончательно оформилась в самостоятельную организационную структуру. Вообще уголовный розыск и международный уголовный розыск в частности – термин, присущий исключительно полицейским организациям. Конечно, правоохранительные функции осуществлялись различными механизмами государственной власти и раньше, но говорить о розыскной деятельности в том смысле, в каком понимают ее сегодня, можно лишь с начала XIX века, когда зародилась полицейская наука в целом. Именно в этот период по всему миру начинают появляться отдельные обособленные службы по охране правопорядка. В 1789 году в США была создана Служба маршалов, в 1809 году возникает парижское Сюрте, а в 1829 году – лондонская полиция метрополии.

На протяжении XIX века полицейская наука, в том числе и концепция научного сыска, развивается достаточно интенсивно, разрабатываются системы поиска правонарушителей, применяемые правоохранительными органами всех стран по сей день. Но при этом не стоит забывать о том, что пока уголовный розыск формируется как служба в структуре полицейских ведомств отдельных государств. По-прежнему отсутствуют международные механизмы взаимодействия по данному вопросу, следовательно, пока можно говорить о появлении и развитии национальных служб уголовного розыска, вести же речь о появлении международного уголовного розыска еще рано. Имели место случаи задержания и выдачи сбежавших преступников между отдельными государствами, но, во-первых, это случалось довольно редко, а, во-вторых, прежде чем задержать и выдать правонарушителя, вначале необходимо установить его местопребывание. Для этого нужен отработанный механизм сотрудничества розыскных служб из разных стран, который на тот момент отсутствовал. Как только преступник пересекал границу, национальная полиция сразу же теряла его след. Необходима была система, позволяющая осуществлять согласованные, непрерывные розыскные мероприятия совместными усилиями нескольких государств, отслеживать передвижения преступников независимо от того, на чьей территории они находятся. Даже если местонахождение разыскиваемого лица было точно известно, для его наказания необходимо было начать длительные переговоры об аресте и выдаче. Все эти вопросы решались только по дипломатическим каналам, требовали много времени и были связаны с огромным объемом бумажной работы. В такой ситуации ни о какой оперативности не могло быть и речи. Появление межгосударственной системы сотрудничества по розыску преступников стало делом времени.

Наиболее точно сложившуюся  ситуацию характеризуют две приведенные  ниже цитаты известных европейских специалистов в сфере уголовного права того времени. Профессор Берлинского университета Франц фон Лист во введении к своему учебнику писал: «Мы живем в эпоху, когда профессиональный вор или мошенник чувствует себя как дома в Париже, Вене или Лондоне, когда фальшивые рубли выпускаются во Франции или в Англии и переправляются в Германию, когда банды преступников подолгу орудуют в нескольких странах сразу» [18]. Другой европейский специалист, почетный директор префектуры полиции Парижа, говорил: «Какие формальности! Какая потеря времени! Правонарушитель может беззаботно сидеть утром за кофе со сливками и читать в местной газете о том, как полиция страны, где он совершил преступление, выследила его и направила необходимые документы в полицейские органы страны его нынешнего пребывания. Он даже не поперхнется во время завтрака. У него полным-полно времени вернуться в свой номер ленивой походкой, упаковать чемоданы и сесть на поезд в другую страну – и все это при отсутствии каких-либо проблем с пересечением границы» [19, с.19]. Таким образом, проблема стала действительно международной и нуждающейся в принятии мер на межгосударственном уровне.

Идеи о создании международного полицейского бюро начинают звучать  на рубеже XIX и XX веков. К этому времени  научно-технический прогресс и интернационализация общественной жизни достигли небывалого ранее уровня, значительно упростив жизнь в плане международного общения не только законопослушных граждан, но и правонарушителей. Границы были достаточно прозрачными, что давало преступникам возможность весьма вольготно перемещаться из одной страны в другую, особо не опасаясь быть пойманными по причинам, о которых сказано выше. Появляются так называемые «профессиональные» преступники, гастролеры, совершающие преступления в разных государствах по схожим схемам. Бороться с ними силами национальных органов юстиции было крайне сложно. Это заставило задуматься о необходимости координации усилий уголовной полиции разных стран в борьбе с преступлениями, представляющими угрозу многим государствам. В международном праве их принято называть преступлениями международного характера. О необходимости такого сотрудничества впервые было заявлено на учредительном заседании Международного союза уголовного права, проходившем в 1889 году. Однако практического воплощения призывы союза не получили [20].

Идея прозвучала, но она  была слишком общей, нуждающейся  в доработке и изучении, необходимо было разработать международный  механизм розыска с участием экспертов  и представителей правоохранительных органов из разных стран. Международный союз уголовного права выступил с призывом «изучать и подавлять» международные преступления путем проведения согласованных международных полицейских мероприятий. Международно-правовые средства борьбы с уголовной преступностью (договоры о выдаче и об оказании правовой помощи по уголовным делам) следовало дополнить практическими средствами и методами из арсенала полицейских ведомств [21, с.17-18].

Спустя четыре года, в 1893 году, немецкий криминолог Франц  фон Лист, заведующий кафедрой криминологии в Берлинском университете, вновь указывает как на важную особенность, на интернационализацию преступности. Он также предложил учредить международную организацию, целью которой было бы преследование преступников в масштабах Европы. Идея опять же была слишком общей, потому не получила особых откликов.

Л.Н. Галенская выделяет два пути осуществления помощи в  деле розыска преступников, скрывшихся в иностранном государстве: дипломатические  контакты и непосредственные связи  между органами, ведущими розыск и дознание [22, с.6-7]. Дипломатические контакты, применявшиеся ранее, теперь оказались малоэффективными. Они еще как-то выполняли свою функцию, когда преступность не была так интернациональна. Но к концу XIX века стало очевидным, что при столь бурном развитии межнациональных отношений этот путь оказания правовой помощи явно устарел. Оставался второй способ, а именно: прямое, непосредственное взаимодействие полицейских органов разных стран.

Я.М. Бельсон отмечает, что на рубеже XIX-XX веков необходима была «строгая процессуальная унификация розыска и задержания скрывшихся преступников, юридической документации и опознания, а также согласования порядка выдачи преступников» [23, с.81]. Необходимость выполнения всех этих совместных действий витала в воздухе и неоднократно озвучивалась на различных встречах, но все это оставалось лишь словами. На тот момент было слишком много нерешенных весьма важных вопросов в связи с организацией уголовного сотрудничества на новом уровне. Кто будет вести такой розыск: полиция страны-инициатора или полиция страны пребывания преступника? Имеют ли правовую силу просьба о розыске и ордер на арест, выданный в государстве, просящем розыск, на территории государства, где находится разыскиваемый? Законам какой страны подчинены процедура ареста и сроки содержания под стражей?

Для обсуждения всех этих проблем в начале XX века был проведен целый ряд конференций и конгрессов. В 1905 году в Буэнос-Айресе собрались представители полиции нескольких латиноамериканских государств, которые договорились о сотрудничестве и взаимной помощи по розыску скрывшихся преступников. В 1909 году подобная встреча прошла в Мадриде, в 1912 году – в Сан-Паулу, а в 1913 году – в Вашингтоне. В 1910 году из Буэнос-Айреса пришло предложение учредить всемирный союз полиции. В том же году аналогичное предложение поступает из Франции. Первые отклики были незначительными, но и не отрицательными, - и появлялась возможность определенного продвижения в этом вопросе.

Таким образом, в начале XX века основным пунктом повестки дня для полицейских служб стоял вопрос об объединении разных стран в борьбе с преступностью в международном масштабе. Такую задачу поставила перед собой организация, которая впоследствии стала называться Интерполом [24, с.9].

Предпосылкой создания Интерпола принято считать «Первый международный конгресс криминальной полиции», прошедший 14-18 апреля 1914 года в Монте-Карло. Он был созван по инициативе герцога Монако Альберта I. В этой встрече принимали участие юристы, адвокаты и полицейские должностные лица от двадцати четырех государств Европы, Азии и Америки. Представители Германии, Австро-Венгрии и скандинавских стран присутствовали в качестве наблюдателей. Председательствовал на конгрессе декан факультета юриспруденции Парижского университета. На повестке дня стояли два главных вопроса: создание единого международного центра уголовной регистрации и унификация процедуры экстрадиции. Предполагалось наладить оперативный информационный обмен между странами в целях противодействия прежде всего международным профессиональным преступникам. Из пожеланий, высказанных конгрессом 1914 года, «самым очевидным и насущным стала необходимость при условии поддержки соответствующими правительствами создать единую организацию для централизации определенных видов информации, которая может быть использована полицией во всех странах» [19, с.21-22]. Участники встречи обратились к правительству княжества Монако с предложением взять на себя инициативу создания во Франции международной комиссии по организации единого бюро идентификации. По предложению французского делегата в качестве международного способа регистрации лиц, совершавших преступления, был предложен дактилоскопический учет [25, с.83]. Присутствующие условились провести следующую встречу в 1916 году в Бухаресте и разъехались в свои страны с твердым намерением способствовать практическому воплощению прозвучавших на конгрессе идей. Но спустя несколько недель после окончания встречи в Монако разразилась Первая мировая война, затормозившая процесс создания новой организации почти на десятилетие.

Несмотря на то, что  встреча в Монте-Карло лишь обозначила основные направления будущей работы в деле организации первой в мире международной полицейской службы, ограничившись рекомендациями и  утвердившись в намерении дальнейших действий в данной сфере, многие склонны вести отсчет истории Интерпола именно с 1914 года. В некотором роде это связано с тем, что сам термин «Интерпол» и его современная эмблема впервые были опубликованы на страницах «Journal de Monaco» в апреле 1914 года в статье о Первом международном конгрессе криминальной полиции [26, с.18].

О международном полицейском  сотрудничестве заговорили вновь почти  сразу же после окончания войны. Причем заговорили именно практики, руководители полицейских ведомств, которые непосредственно столкнулись с новой волной преступности, захлестнувшей послевоенную Европу. Один из них, глава королевского жандармского корпуса Голландии Ван Хутен, предложил создать в каждой стране национальные полицейские центры, которые постоянно поддерживали бы контакты между собой. Одновременно всю необходимую информацию они посылали бы в международный центр, который постоянно должен был сотрудничать с Лигой Наций. При этом сама Лига Наций должна была руководить всеми национальными полицейскими органами через специально созданный орган в соответствии с принципом невмешательства в суверенитет государства [23, с.89]. Несколько позднее идеи Ван Хутена были реализованы в учреждении в каждом государстве-члене Интерпола Национальных Центральных Бюро.