Международно-правовые аспекты розыскной деятельности Интерпола: основные направления и процедура

Вообще, надо полагать, сам факт существования Лиги Наций во многом положительно сказался на создании благоприятной почвы для оформления международного уголовного сотрудничества. В условиях послевоенной интернационализации международных отношений казалось вполне логичным, и даже необходимым, налаживание тесных связей, в том числе и в вопросах уголовного преследования.

Постепенно мы подошли  к ключевому моменту – Второму  международному конгрессу криминальной полиции, проходившему в Вене в 1923 году. На этот раз инициатором конгресса выступил верховный полицейский комиссар столицы Австрии Иоганн Шобер. Как руководитель полиции одного из крупнейших европейских городов, он осознавал насущную необходимость в подобной встрече. На его приглашение откликнулись более 130 представителей из 20 стран. По своей сути и духу Второй полицейский конгресс фактически был продолжением первого, прошедшего в 1914 году, но, в отличие от него, оказался куда более результативным. Преемственность прослеживается даже в названии встречи. На конгрессе было вновь заявлено о необходимости улучшения оперативного сотрудничества между полицейскими учреждениями, развитии системы эффективного информационного обмена и, самое главное, организации единого международного бюро по борьбе с преступностью. Таким образом, все основные вопросы, озвученные в Монако девять лет назад, были полностью подтверждены делегатами в Вене. Однако на этот раз дело не ограничилось лишь словами и громкими призывами. Криминальная ситуация в послевоенном мире не оставляла иного выбора, кардинальных и решительных мер уже было не избежать.

Результатом Второго  международного конгресса уголовной  полиции стало учреждение 7 сентября 1923 года постоянно действующей организации  – Международной комиссии уголовной полиции [21, с.25]. Мы полагаем, что именно этот день следует считать днем рождения Интерпола. Можно сказать, что в 1914 году Интерпол появился как понятие, а в 1923 – как реально существующая организация. В это же время принимается устав новой организации, закрепивший ее административную структуру. Штаб-квартиру было решено разместить в Вене, что представляется вполне логичным, так как, во-первых, инициатива созыва конгресса  исходила от Австрии, а, во-вторых, австрийская полиция обладала на тот момент едва ли не лучшей картотекой досье на международных преступников в Европе, что, естественно, могло служить неплохой отправной точкой для работы новой организации. Кроме того, Австрия согласилась на первых порах взять на себя основное бремя финансирования деятельности Интерпола, что тоже было немаловажно. Первоначально Комиссия не обладала структурной самостоятельностью: она являлась вспомогательным органом Международного полицейского конгресса и одновременно фактически находилась под юрисдикцией Австрии, полностью финансировавшей ее деятельность. Ситуация изменилась в 1930 году, когда Генеральная Ассамблея Комиссии проголосовала за то, чтобы Интерпол стал независим от Конгресса. С этого времени финансирование организации осуществляется за счет ежегодных взносов стран-участниц, которые выплачиваются в размере, пропорциональном количеству населения.

Структура организации  на тот момент не сильно отличалась от современной. Основные органы не изменились. Высший представительный и руководящий орган – Генеральная Ассамблея Комиссии, состоящая из делегатов всех государств-членов. Во главе организации стоит Президент, которому в помощь создан Исполнительный комитет. Международное полицейское бюро, или Генеральный секретариат, постоянно действующий рабочий аппарат организации, возглавляется Генеральным секретарем. На внутригосударственном уровне полицейские службы выделяют специальные штатные единицы, на которые возложена функция ведения отчетности по международным преступлениям, прообразы современных Национальных Центральных Бюро. Сначала в составе постоянного рабочего органа Комиссии были образованы лишь две службы: отдел сбора информации о международных преступниках и международная служба розыска скрывшихся преступников. Оба отдела имеют самое прямое отношение к международному уголовному розыску, из чего можно заключить, что эта задача первоначально ставилась перед Интерполом как основная. Служба розыска вела учет скрывшихся из конкретных стран преступников и принимала меры для оповещения других государств об их розыске. С 1924 года начал выходить журнал «Международная общественная безопасность»  два раза в месяц на французском и английском языках. Оповещения о розыске скрывшихся от правосудия лиц давались в разделе «Объявления международного розыска». Справедливости ради стоит отметить, что тогда еще Интерпол был в большей степени информационным центром, но пока не координирующим. Комиссия установила свои функции с исключительным уважением к национальному суверенитету государств-членов и, как следствие, могла только обращаться с соответствующими просьбами о выдаче и задержании, когда местонахождение преступника было установлено. Но нас в первую очередь интересует механизм международного уголовного розыска до момента ареста и экстрадиции, а в этом смысле шаг вперед был сделан огромный.

Итак, история международного уголовного розыска с момента создания Интерпола есть не что иное, как процесс становления и развития этой организации. Все, что было до этого, не является международным розыском в современном понимании данного термина, а представляется лишь длительной подготовкой к тому шагу, который был сделан в 1923 году. Международный уголовный розыск может существовать только как реально действующий механизм тесного и оперативного взаимодействия правоохранительных органов из разных стран в деле установления местонахождения лиц, скрывшихся от следствия и суда за рубежом. Задержание и последующая выдача преследуемых лиц нас интересует уже в меньшей степени, так как это несколько другие институты уголовного права, хотя и тесно связанные с международным розыском. Таким образом, 1923 год можно считать не только годом учреждения Интерпола, но и годом зарождения международного уголовного розыска в полном смысле этого слова.

Период с 1923 года и  до начала Второй мировой войны стал временем становления Международной  комиссии криминальной полиции, ее постепенным превращением в тот механизм, который взял на себя важнейшую функцию, казавшуюся сперва непосильной. При этом слово «механизм» представляется более предпочтительным, нежели «организация», потому как статус Интерпола как международной организации еще долгое время оставался до конца не определенным. Хотя, наверно, принципиальной ошибки здесь все равно не будет.   

В мае 1924 года Международная  комиссия уголовной полиции приняла  решения по нескольким важным вопросам, определившие направления ее деятельности на многие годы вперед: разработка систем доказательств и международный поиск преступников; организация подразделений по идентификации людей на расстоянии; издание газеты международной полиции; разработка совместной программы по предотвращению и выявлению поддельных банкнот и документов [24, с.11].

Как было сказано выше, в тот период Интерпол еще не выполнял координирующей функции, взаимодействие преимущественно сводилось к  сбору информации о международной  преступности и оповещению о розыске скрывающихся правонарушителей. Вскоре стало ясно, что для эффективной борьбы с преступностью в международном масштабе требуется более тесное сотрудничество и наделение организации дополнительными полномочиями. Таких полномочий требовала специфика сферы общественных отношений, с которой Интерполу по роду своей деятельности приходилось иметь дело. Самоограничение функций, сведение работы к регистрации и оповещению было определенно недостаточно для решения поставленных перед организацией задач. Еще одна важнейшая особенность заключалась в том, что «члены Комиссии работали исключительно с уголовной преступностью и ни в коем случае не занимались политическими, расовыми или религиозными вопросами» [27, с.42]. Этот один из основополагающих принципов деятельности Комиссии нашел свое закрепление и в ныне действующем Уставе Интерпола. Множество вопросов возникало и возникает относительно практики применения данного принципа, какие преступления следует считать общеуголовными, а какие нет? И самое главное – как определить грань между ними, далеко не всегда четко обозначенную? В свое время ценой неимоверных усилий удалось добиться признания терроризма уголовным преступлением, несмотря на политическую мотивацию многих террористических актов. Сейчас Интерпол принимает самое прямое участие в борьбе с данным видом международных преступлений. К слову сказать, упомянутое выше ограничение как раз преимущественно и относится к преступлениям, подпадающим под определение международных (развязывание и ведение агрессивных войн, апартеид, геноцид и так далее). По Уставу Интерпол не имеет права принимать участия в их расследовании, так как они совершаются из политических, расовых или религиозных убеждений. Этот аспект будет исследован более подробно чуть позже.

К 1930 году Комиссия окончательно сформировала Секретариат, состоящий из следующих отделов: Центральное международное бюро по борьбе с различными видами подделок, Отдел регистрации международных преступников, Отдел идентификации, Отдел по борьбе с подделкой паспортов. Все эти службы были учреждены в составе Комиссии в разное время, начиная с 1923 года. Позднее, к 1935 году было также начато создание собственной международной радиосети, призванной обеспечить полицию  наций-членов МККП оперативной системой коммуникаций, которая позднее стала глобальной [27, с.44].

После очередного полицейского конгресса в 1930 году, когда Интерпол стал структурно самостоятельной организацией, встречи руководителей полицейских  ведомств решено было проводить ежегодно. Ассамблея 1938 года, последняя перед Второй мировой войной, была проведена в Бухаресте. К этому времени в состав МККП входили уже 34 государства. И в том же году в результате «присоединения» Австрии к Германии вся документация комиссии оказалась в руках нацистского правительства и была перевезена в Берлин, где использовалась в целях борьбы со странами, с которыми Германия была в состоянии войны либо на которые она планировала напасть [28, с.31]. Так закончился первый период деятельности Интерпола, хотя формально МККП продолжала существовать и во время войны под руководством фашистской Германии.

После разгрома Германии в войне комиссию пришлось восстанавливать  заново, так как большая часть  документов была утрачена. В 1946 году в  ответ на призыв правительства Бельгии  был созван очередной конгресс в Брюсселе, где было заявлено о необходимости возобновления контактов в рамках Международной комиссии уголовной полиции [29]. Основным инициатором конгресса на этот раз стал главный инспектор Министерства юстиции Бельгии Флоран Луваж. Он и еще несколько бывших должностных лиц довоенного Интерпола, сформировав инициативную группу, направили приглашения всем первоначальным членам МККП. На встречу приехали делегаты от 19 стран. Следует отметить, что организаторы конгресса не сочли необходимым направить соответствующее приглашение СССР, а также ряду других государств, в том числе Испании и Италии. В Интерполе возобновили свое участие Бельгия, Великобритания, Голландия, Греция, Дания, Египет, Иран, Люксембург, Норвегия, Польша, Португалия, США, Турция, Франция, Чехословакия, Чили, Швеция, Швейцария и Югославия. Несмотря на то, что с момента последней встречи в рамках Комиссии прошло восемь лет, инициаторы назвали съезд в Брюсселе «Пятнадцатой Генеральной Ассамблеей МККП», подчеркнув тем самым преемственность и подтверждение обозначенных ранее задач. Именно под этим названием конгресс 1946 года и вошел впоследствии в официальный список ежегодных встреч Генеральной Ассамблеи Интерпола.

Прежнее название - Международная комиссия уголовной полиции, наряду с учредительным актом 1923 года, продолжали действовать до 1956 года, хотя положения старого устава во многом устарели и не отвечали реалиям послевоенного мира. Тем не менее, были приняты Временные положения о целях, задачах и принципах деятельности. В них, в частности, вновь нашло подтверждение намерение организации содействовать в расследовании исключительно общеуголовных преступлений. Президентом Интерпола был избран Флоран Луваж, а генеральным секретарем – руководитель французской криминальной полиции при Министерстве внутренних дел Луи Дюкло.

В 1956 году в Вене на 25-й  сессии Генеральной Ассамблеи МККП делегаты единогласно принимают  новый Устав, который действует по настоящее время. При этом слово «комиссия» в официальном названии Интерпола было решено заменить на «организация», так как сам термин «комиссия», отражающий в некоторой степени временный характер обозначаемого образования, с юридической точки зрения был не совсем точным. С этого времени полное название Интерпола звучит как Международная организация уголовной полиции. В статье 1 нового Устава дословно говорится: «Организация, именовавшаяся «Международной комиссией уголовной полиции», называется отныне: «Международная организация уголовной полиции – Интерпол». Местом пребывания Генерального Секретариата обновленной организации была определена Франция. После Второй мировой войны штаб-квартира Интерпола трижды переносилась с одного места в другое, правда, в пределах Франции. С 1946 года она располагалась в самом Париже, в 1966 году была переведена в пригород Сан-Клу и, наконец, с 1989 года по настоящий момент находится в Лионе, городе на юге страны.

Новый Устав Интерпола, заложенные в нем общие положения  и финансовые основы деятельности во многом опирались на аналогичные  документы других международных организаций типа ЮНЕСКО, Всемирного почтового союза или Всемирной метеорологической организации. Естественно, имеются в виду лишь общие административные вопросы деятельности.

Особо следует коснуться  вопроса о юридическом статусе  организации, так как долгое время в этом смысле все было довольно неопределенно. Испанский ученый М.  Медина пишет, что международной организацией является «всякая группа или ассоциация, выходящая за пределы границ одного государства и имеющая постоянную структуру органов» [30, с.29]. Международная комиссия криминальной полиции Экономическим и Социальным Советом ООН рассматривалась как неправительственная организация [31, с.217]. Наука международного права к таковым относит объединения национальных общественных организаций, или отдельных физических лиц, или отдельных городов, в то время как комиссия, а позднее организация криминальной полиции, объединяла правоохранительные органы, представляющие свои государства [32]. Заложенные в уставе 1956 года положения позволили позднее (а именно в 1971 году) признать Интерпол полноправной международной межправительственной организацией [26, с.20]. До этого времени международно-правовой статус Интерпола можно назвать уникальным, не имеющим аналогов в истории международного права. Не с точки зрения официального определения этого статуса, а с точки зрения небывалого несоответствия данного определения с фактической деятельностью и занимаемым положением среди других международных организаций.