Международно-правовые аспекты розыскной деятельности Интерпола: основные направления и процедура

До 1930 года Интерпол вообще юридически не был организацией как таковой, а являлся лишь вспомогательным органом Международного конгресса криминальной полиции, действующим в перерывах между встречами делегатов. С 1930 года Комиссия становится автономным образованием, то есть фактически организацией. Но вопрос в том, какой организацией? С 1946 по 1971 год Интерпол имеет статус международной неправительственной организации, который официально был ему предоставлен ООН в 1948 году. По сути, положение Интерпола с правовой точки зрения ничем не отличалось от положения тысяч других международных неправительственных организаций, таких как, например, международных ассоциаций полицейских, юридически существующих на том же основании. Разница заключалась только в масштабах деятельности и характере выполняемых функций. Кстати, эти функции могли быть обжалованы на вполне законных основаниях, к примеру, частным лицам ничто не мешало оспорить право организации передавать их описания по всему миру и попытаться воспрепятствовать использованию этой информации против них. Кроме того, любая другая организация могла вовлечь Интерпол в тяжбу, и последний, как владелец значительных активов, был бы вынужден отстаивать свои права в суде, вместо того чтобы заниматься борьбой с международной преступностью. Интерпол не был специализированным учреждением ООН. Он также не мог быть формально отнесен к категории межправительственных организаций, так как не был основан на межправительственном соглашении, хотя по характеру своих функций именно такой статус он и должен был иметь с самого начала. По большому счету это вопрос спорный. Почему нельзя рассматривать учредительный акт 1923 года и Устав 1956 года как межправительственное соглашение? Чем это не международные договоры? Причина, очевидно, обусловлена тем, что решение о создании Интерпола было принято не правительствами государств-членов, а полицейскими руководителями соответствующих стран. Учредительные документы также были разработаны и подписаны представителями правоохранительных органов, а не в результате дипломатических переговоров специально уполномоченными лицами Высоких договаривающихся сторон, как это обычно принято. Но ведь полицейские представители действовали от имени своих государств, да и членом Интерпола является не отдельно взятое учреждение уголовной юстиции, а само государство в целом, оно же в конечном итоге принимает решение о вступлении или не вступлении в организацию, а также оплачивает членство в ней. Естественно, что отдельные органы государственного аппарата, и правоохранительные органы в особенности, не могут по определению действовать сами по себе и жить какой-то своей жизнью. Членом Интерпола является не Министерство внутренних дел Республики Казахстан, им является Казахстан в целом. Тем более что в рамках Интерпола осуществляется взаимодействие не только между полицейскими службами, но и между любыми другими государственными органами, так или иначе связанными с уголовной юстицией. По нашему мнению, Интерпол в первые годы своего существования был признан международной неправительственной организацией потому, что не подпадал под стандартное определение межправительственной организации, так сказать, методом исключения, хотя фактически и являлся таковой. В этом смысле самым точным было бы определить Интерпол как «международная межведомственная организация», так как непосредственными ее участниками являются ведомства внутренних дел, и именно для их взаимодействия организация была создана по их же инициативе.  Но такого термина ни сейчас, ни тогда в международном праве не было. Да в нем и нет особой необходимости, потому как подобные казусы случаются не так часто. В любом случае мы считаем, что международной неправительственной организацией Интерпол фактически никогда не был, этому в корне противоречит специфика его работы и выполняемые задачи. Бороться с преступностью эффективно возможно и нужно только на государственном и межгосударственном уровне, в конце концов, государство как общественный институт и было создано для поддержания порядка в этом самом обществе. Сегодня этот вопрос окончательно закрыт. Интерпол – одна из наиболее эффективно действующих международных межправительственных организаций в сфере борьбы с транснациональной преступностью, занимающаяся не только подготовкой докладов, ведением статистики и разработкой международных конвенций, но и оказывающая реальную помощь национальным органам юстиции в поимке правонарушителей.

Венгерские исследователи Т. Ланьи и Д. Вашак в статье «Международная преступность и законность» отметили, что «сегодня, без всякого сомнения, опираясь на данные статистики, можно заключить, что преступность становится все более международной и без политического содержания распространяется из страны в страну» [33, c.23]. Все существующие в настоящий момент международные организации, занимающиеся борьбой с преступностью в целом, можно условно разделить на две группы:

- международные организации,  занимающиеся борьбой с уголовной  преступностью в связи с осуществлением  своей основной деятельности;

- международные организации,  основной вид деятельности которых  составляет борьба с уголовной  преступностью.

К первой группе можно  отнести Организацию Объединенных Наций, Международную ассоциацию воздушного транспорта, Международную организацию  банковской безопасности, Международную  таможенную организацию и другие. Ко второй группе относят Интерпол и Европол [24, с.39]. 

Взаимодействие Международной  организации уголовной полиции  и ООН было официально признано в 1971 году с подписанием «Специального  соглашения» между Интерполом и  Экономическим и Социальным Советом  ООН, на который возложено согласование деятельности различных служб и организаций по вопросам предупреждения и борьбы с преступностью и перевоспитания правонарушителей. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 15 октября 1996 года был подтвержден статус Интерпола как наблюдателя на Генеральной Ассамблее ООН. А 8 июля 1997 года в Нью-Йорке Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан и Президент Интерпола Тошинори Канемото подписали Соглашение о сотрудничестве между Организацией Объединенных Наций и Международной организацией уголовной полиции (Интерпол) [24, с.40]. В том, что Интерпол – полноправная международная межправительственная организация, уже не может быть никаких сомнений.

Структура Интерпола  и деятельность его подразделений  преследуют цель максимально содействовать  правоохранительным органам государств мирового сообщества в борьбе с преступностью и преступлениями, в том числе и международными [25, с.85]. В соответствии с Уставом 1956 года Интерпол имеет следующую структуру. Высшим органом Организации является Генеральная Ассамблея, созываемая раз в год [22, с.141], в которой принимают участие представители всех государств, являющихся членами этой организации. Исполнительный комитет, функционирующий между сессиями Генеральной Ассамблеи, возглавляет президент Интерпола. Рабочий орган Интерпола, действующий постоянно, представлен Генеральным секретариатом, который возглавляет Генеральный секретарь.

Генеральный секретариат  состоит из пяти подразделений –  Директоратов:

1. Директорат по административным и финансовым вопросам.
2. Директорат криминальных сведений (в профессиональной среде именуемый как полицейский директорат).
3. Директорат юридических проблем (юридических вопросов).
4. Директорат информационных систем.
5. Директорат регионального сотрудничества и развития.

Генеральный секретариат  Интерпола представляет исполнительный и административный орган организации. Его основное назначение – выполнение решений, резолюций и рекомендаций МОУП, а также выступление в качестве координирующего органа в противодействии транснациональной и международной преступности, которое реализуется во взаимодействии с НЦБ государств, являющихся членами Интерпола и другими международными организациями. В контексте рассмотрения вопроса о механизме международного розыска в рамках Интерпола наибольший интерес представляет полицейский директорат и в какой-то степени директорат информационных систем, о которых будет сказано более подробно в соответствующих подразделах.

Подбор кадров для  работы в Генеральном Секретариате Интерпола осуществляется следующим  образом. Около 2/3 персонала принято  на работу по договору в городе Лионе, а остальных направляют государства-члены Интерпола (по 1-2 человека от каждой страны) [34, c.19].

НЦБ – Национальное центральное  бюро – подразделение, которое действует  в каждом государстве, являющемся членом Интерпола, и осуществляет связь правоохранительных органов своей страны с МОУП, зарубежными партнерами. Однако НЦБ Интерпола не следует рассматривать как филиал или представительство Интерпола в государствах-членах, так как оно структурно входит в систему правоохранительных органов соответствующей страны. Скорее, НЦБ Интерпола – это подразделение, играющее роль связующего звена между Генеральным секретариатом и национальной полицией, а также между органами юстиции из разных стран в процессе взаимодействия в рамках МОУП. При этом в сотрудничестве с Интерполом через НЦБ могут принимать участие все национальные органы, в функции которых входят предупреждение, раскрытие, расследование преступлений и розыск лиц с целью выдачи.

В 1986 году в целях повышения  уровня эффективности полицейского взаимодействия было создано новое звено в системе Интерпола – Субрегиональные бюро, которые, в отличие от НЦБ, представляют собой структуры Генерального секретариата, находящиеся вне штаб-квартиры. Субрегиональные бюро были учреждены в Бангкоке (для Юго-Восточной Азии, а также бюро по вопросам борьбы с распространением наркотических средств), Буэнос-Айресе (для Южной Америки), Сан-Сальвадоре (для стран Карибского бассейна), Хараре (для Южной Африки), Найроби (для Восточной Африки) и Абиджане (для Западной Африки).       

Количество государств-членов Интерпола на протяжении второй половины XX века постоянно росло. В 1946 году их было 19, в 1960  - 65, в 1970 – 111, в 1980 – уже 130. Долгим и спорным был вопрос о вступлении в Интерпол Советского Союза, да и вообще о членстве в нем социалистических государств. Ведь «железные» границы этих государств не позволяли активно развернуться международной преступности. После войны с некоторыми перерывами членами Организации были Венгрия, Болгария, Румыния и Китайская Народная Республика. Югославия не прерывала участия в Интерполе с 1923 года до своего распада [35].

С началом реформ во второй половине 80-х годов в Советском  Союзе возросло количество преступлений, совершаемых так называемыми  организованными преступными группами. Проявления организованной преступности различны [36, с.8]. По утверждению А.Н. Волобуева, «…организованная преступность – негативное социальное явление, характеризующееся сплочением криминальной среды в рамках региона, страны, с разделением на иерархические уровни и выделением лидеров, осуществляющих организаторские, управленческие, идеологические функции: коррумпированием, вовлечением в преступную деятельность работников государственных (в том числе и правоохранительных) органов для обеспечения определенной безопасности и гарантий участникам сообщества; монополизацией и расширением сфер противоправной деятельности с целью получения максимальных материальных доходов при максимальной же защищенности ее высших эшелонов от уголовной ответственности» [37, с.31]. Формально борьба с этим видом преступности началась только с принятием 23 декабря 1989 года постановления Съезда народных депутатов СССР «Об усилении борьбы с организованной преступностью» [38]. Одним из результатов начала этой борьбы можно также считать принятие решения о вступлении Советского Союза в Международную организацию уголовной полиции. 7 апреля 1990 года было принято постановление Совета Министров СССР №338 «О вступлении СССР в Международную организацию уголовной полиции – Интерпол», и 27 сентября того же года СССР стал полноправным членом этой организации. В начале 90-х годов в Интерпол вступили почти все бывшие республики Союза (за исключением Туркменистана), а также иные независимые государства, появившиеся в данный период.

На сегодняшний день число государств-членов Международной  организации уголовной полиции достигло 183 (24 сентября 2001 года Югославия была вновь принята в Организацию, 21 октября 2002 года новыми членами Интерпола стали Афганистан и Тимор-Лешти, а в 2004 году к МОУП присоединился Таджикистан). По численности стран-участниц Интерпол уступает лишь Организации Объединенных Наций.

Итак, подведем краткие итоги работы. Основной задачей данной части диссертационного исследования ставилось последовательное изучение основных этапов развития и становления международного уголовного розыска, начиная с древнейших времен. Хотелось бы сразу оговориться, что когда речь идет о периоде до 1923 года, понятие «международный уголовный розыск» применялось в несколько расширительном смысле, потому что, как уже указывалось, фактически история этого института начинается с момента создания Международной комиссии криминальной полиции. Все, что было до этого, является важной предпосылкой для последующего оформления международного розыска в его современном виде. Таким образом, условно можно выделить следующие основные этапы.

Первый этап является самым длительным по продолжительности  и одновременно внесшим наименьший вклад в дело становления международного уголовного розыска по той простой причине, что подобные институты тогда если и были, то отличались отсутствием какой-либо системности и носили разовый характер. Этот этап охватывает период с древнейших времен до начала XIX века. Характеризуется небольшим количеством главным образом двусторонних договоров, связанных с задержанием и выдачей беглых правонарушителей. Отсутствует механизм розыска преступников, факты выдачи сбежавших лиц случаются крайне редко.

Второй этап начинается в XIX веке, переломным моментом можно считать 1809 год, когда было учреждено знаменитое парижское Сюрте. Одновременно возникает полицейская наука, в частности, концепция научного сыска, развивающаяся первоначально в рамках того же Сюрте. По всему миру возникают службы, выполняющие функции по розыску преступников, но механизм международного уголовного розыска все еще отсутствует. В XIX веке появляются такие системы идентификации преступников, как бертильонаж и дактилоскопия, применяемые в Интерполе в настоящее время. Уголовный розыск как правовой институт и как самостоятельная функция правоохранительных органов развивается пока только на национальном уровне, в пределах отдельных государств. По-прежнему заключаются договоры о выдаче между странами, но все связанные с этим вопросы решаются за редким исключением только по дипломатическим каналам. Отсутствует единая система поиска скрывающихся за границей преступников, нет прямых контактов между полицейскими службами разных стран. В конце XIX - начале XX века все чаще звучат идеи о необходимости более тесного полицейского сотрудничества, в частности, о создании единого международного бюро уголовной регистрации. Международная преступность приобретает небывалый размах. Проводится целый ряд встреч с участием ученых-криминалистов и полицейских руководителей, на которых констатируется необходимость координации усилий в этом направлении на межгосударственном уровне. Заканчивается второй этап в 1923 году. Главным его итогом стало всеобщее осознание необходимости единой международной полицейской организации, позволяющей осуществлять прямые контакты между национальными правоохранительными органами.