Реформирование здравоохранения и анализ дополнительных источников финансирования

      Основным  вопросом реализации концепции реформирования бюджетного процесса в России является внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) с целью совершенствования планирования бюджетных расходов. Основная задача данного пункта работы – рассмотреть бюджетирование, ориентированное на результат как метод планирования расходов бюджетных учреждений.

      Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Цель данной модели бюджетирования - установить (измерить) такую взаимосвязь и оценить экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансируемых из бюджета. Таким образом, разработке чисто финансовых нормативов, на базе которых будет проводиться расчет стоимости государственных услуг, должно предшествовать определение конечных целей оказания таких услуг и комплексная оценка реализуемых задач и функций бюджетных учреждений.

      В рамках перехода от финансирования бюджетных  учреждений по смете к финансированию по конечному результату необходимо создать систему управленческого учета в разрезе государственных услуг, научно обосновать технологию такого финансирования, определить объем государственных услуг, создать методику расчета их стоимости.

      Важным  шагом в направлении внедрения  новых принципов бюджетного планирования, новой идеологии бюджетирования является переход от текущего финансирования (содержания) подведомственных учреждений, оказывающих услуги, к новым формам финансового обеспечения предоставления бюджетных услуг исходя из стратегических целей и задач исполнительных органов государственной власти. Одновременно прорабатываются мероприятия, связанные с реструктуризацией бюджетного сектора и оптимизацией действующей сети учреждений, что тоже подразумевает необходимость формирования перечней услуг, оказываемых различными учреждениями (на их основе составить полный перечень государственных и муниципальных услуг).

      Выполнение "функций по оказанию государственных  услуг" конкретизируется рядом параметров, а именно:

      - субъектом, предоставляющим государственную  услугу (органы исполнительной власти, федеральные государственные и  муниципальные учреждения, иные  организации);

      - объектом оказания государственной  услуги (граждане и организации);

      - подходом к оплате услуги (безвозмездно или по ценам, регулируемым органом государственной власти);

      - возможными сферами оказания  услуг (образование, здравоохранение,  социальная защита, защита окружающей  среды и др.).

      Выделение государственных (муниципальных) услуг в общей структуре бюджетных ассигнований - процесс, который преследует две цели. Во-первых, анализ правового обоснования, во-вторых, управленческий подход, то есть экспертная оценка того, как построена деятельность органов управления, бюджетных учреждений, на какие сегменты ее можно разбить, как ее представить в виде отдельных разделов. Для этого необходимо формирование перечня государственных и муниципальных услуг, разработка стандартов их качества и административных регламентов.

      Стандарты государственных услуг устанавливают необходимый уровень их качества и доступности, а административные регламенты определяют сроки и последовательность действий органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок его взаимодействия с другими органами исполнительной власти и организациями при предоставлении государственных услуг. Стандартизация является важным, но не единственным условием обеспечения качества услуг. Не менее важным является нормирование затрат на оказание услуг.

      Вопросы нормирования - использования системы  социально-экономических нормативов в финансовом планировании являются традиционными для бюджетирования в коммерческих предприятиях. В сфере  государственных и муниципальных  услуг применение методов нормирования должно преследовать достижение не только конечных экономических, но и социальных целей. Следует отметить, что для разработки адекватных социально-экономических нормативов необходимо располагать данными, характеризующими результаты оказания услуг, в частности данными, позволяющими провести оценку их эффективности и результативности. Эффективность характеризуется параметрами, проводящими сопоставление результатов с затратами на их достижение.

      Проведение  планирования и мониторинга результативности оказания бюджетных услуг включает ряд этапов.

      Прежде  всего, необходимо определение целей, задач и потребителей услуг бюджетной организации. Цели указывают на желательные долгосрочные результаты. Задачи ориентированы на более конкретные результаты, поддаются измерению и позволяют определить потребителей услуг, получающих блага от деятельности организации.

      Для оценки объемов бюджетных услуг  используются:

      - данные (фактические и прогнозные) о численности контингента потенциальных  получателей услуг (источниками фактических данных о контингенте получателей услуг является статистическая информация о получателях той или иной услуги, запрашиваемая в организациях (учреждениях), предоставляющих эти услуги, в органах статистики или информация, полученная в результате социологических исследований и экспертных оценок);

      - результаты изучения общественного  мнения потенциальных потребителей  услуг и исследований независимых  экспертов;

      - данные об объемах неудовлетворенных  потребностей населения из отраслевых учетных регистров и других источников;

      - статистика обращений в исполнительные  органы потенциальных потребителей  услуги и другая информация.

      Результативность  и эффективность предполагают, что, во-первых, будут введены некоторые  показатели - "индикаторы", используемые для измерения прогресса в достижении поставленных целей, а во-вторых, будет разработана система сбора информации, необходимой для их оценки.

      В России имеется система наблюдения за отдельными составляющими процесса оказания государственных услуг - сбор статистической информации. В отношении оказания услуг обычно собираются сведения о базовом состоянии материальных ресурсов в соответствующей отрасли, определенных аспектах их использования, о потребителях услуг. Однако сбор данных о результатах оказания услуг, качестве, степени удовлетворенности потребителей практически не осуществляется. При этом, как правило, сам ожидаемый результат оказания услуги заранее не определен. Такая система наблюдения не отвечает требованиям ориентированного на результат бюджетирования.

      В основе общей оценки эффективности  государственных услуг лежат  два основных понятия:

      - экономическая эффективность, связывающая  объемы услуг с затратами (в  том числе и затратами, обусловленными  понятием социальная стоимость); повышение экономической эффективности предполагает экономию расходов при сохранении объемов оказания услуг или увеличение объема услуг при сохранении объемов финансирования;

      - социальная эффективность, состоящая  в обеспечении определенного  уровня качества услуг в рамках  располагаемых ресурсов, необходимого  для достижения поставленных  социальных целей.

      Наиболее  корректному измерению поддается  экономическая эффективность. Тем  не менее, для государственных (муниципальных) услуг большее значение имеет их социальная эффективность. Также необходимо выяснить, является ли достигнутое в ходе реализации программы оказания услуг распределение ресурсов (например, кадровых, финансовых или технологических) оптимальным, поскольку услуги могут быть социально эффективными, но неэффективными экономически.

      Выбранные индикаторы должны: соответствовать  целям и задачам организации; давать необходимую информацию о  ходе выполнения бюджетного задания; отвечать требованиям: доступности, полноты, достоверности, своевременности, однозначности интерпретации, ясности понимания гражданами и должностными лицами.

      При разработке контрольных значений индикаторов  необходимо учитывать результаты предыдущих периодов и рассматривать показатели эффективности в динамике. Также необходимо обеспечить возможность сравнительного анализа результативности деятельности однопрофильных бюджетных учреждений в разных регионах.

      Основными источниками данных для расчета  выбранных индикаторов являются отчеты распорядителей и получателей бюджетных средств, опросы пользователей услуг, технические измерения, результаты оценки специальными инструментами наблюдения. Инструментами для таких измерений является, например, хронометраж трудовых затрат, проведение которого позволяет обосновать нормативы расходования финансовых и материальных ресурсов по группам услуг.

      Для расчета стоимости услуги структурные  подразделения организации следует  разделить на основные и вспомогательные. К основным подразделениям организации относятся подразделения, осуществляющие оказание услуг, занимающиеся программной деятельностью. К вспомогательным подразделениям относятся службы, обеспечивающие деятельность основных подразделений (администрация, отдел кадров, бухгалтерия, хозяйственные службы и т.д.), занимающиеся внепрограммной деятельностью.

      Программная деятельность предусматривает выполнение функций, закрепленных за бюджетной  организацией, исполнение которых является целью ее деятельности. Каждая функция, в свою очередь, связана с непосредственными (планово-производственными) показателями деятельности организации. В свою очередь, непосредственные показатели определяются (задаются вышестоящей организацией) с учетом сложившихся статистических данных (таких, например, как количество проверок, количество сезонных мероприятий и т.п.).

      Оценка  эффективности программных расходов является продолжением наблюдения и  включает в себя следующие элементы:

      - оценка планирования (насколько  полно удалось предсказать ход  выполнения программы);

      - оценка результативности программы  (в какой степени достигнуты  цели программы);

      - оценка соблюдения плана реализации  программы (были ли выполнены  все запланированные мероприятия  и осуществлялись ли какие-либо  дополнительные мероприятия);

      - оценка эффективности реализации программы (каковы затраты на достижение запланированных результатов);

      - оценка соблюдения процедур при  реализации программы (соблюдались  ли процедуры, регламентирующие  расходование средств).

      По  результатам оценки реализации программной деятельности можно:

      - делать выводы о том, насколько  хорошо реализуется программа  в целом (насколько близок уровень  интегральной оценки программы  к максимальному значению);

      - выявлять негативные тенденции  хода реализации программы, их  причины (исходя из анализа уровня составляющих оценок - выполнения плана, достижения цели, эффективности, иных более детальных показателей);

      - вырабатывать рекомендации по  улучшению планирования, реализации  и контроля за осуществлением  программной деятельности.

      К внепрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования может относиться функционирование:

      - бухгалтерии;

      - подразделения информационно-коммуникационных  технологий (ИКТ);

      - юридического отдела (департамента);

      - аналитического подразделения (сводного  отдела или департамента).

      Оценка  результативности внепрограммной деятельности может опираться только на специально разработанные внутриведомственные  нормативы. Однако разработка таких  нормативов далеко не всегда возможна. В этом случае оценка результативности будет неявной, предполагающей эквивалентность внутренних услуг, оказываемых подразделением субъекта бюджетного планирования, с услугами, оказываемыми аналогичными подразделениями государственных и коммерческих организаций.