Предложения по активизации вовлечения в экономический оборот земельных участков в целях решения жилищной проблемы

Таблица 21. Компании, осуществляющие присоединение к инженерным сетям, в                         Санкт-Петербурге

Технические условия определяются в процессе подготовки документации, необходимой для предоставления объектов недвижимости для строительства и реконструкции в соответствии с Законом Санкт-Петербурга N 282-43, путем направления запросов КЭиИО в организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (далее – эксплуатирующие организации). 

Отдельно технические условия определяются и выдаются по заявлению застройщика в составе выдачи градостроительного плана земельного участка²⁸.  Градостроительный план выдается застройщику после получения земельного участка в аренду для проектирования и строительства как необходимое условие получения разрешения на строительство.  Комитет по градостроительству и архитектуре обращается в КЭиИО с запросом о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям  инженерно-технического обеспечения [58].

   Технические условия включают в себя 1) значения максимальной нагрузки в возможных точках подключения; 2) сроки подключения; 3) срок действия технических условий (не менее 2 лет с даты выдачи); 4) информация о плате за подключения (сумма и сроки действия тарифов). Эксплуатирующие организации при определении возможности и условий подключения руководствуются  своими инвестиционными программами.

После того как застройщик получит  земельный участок в  аренду для  проектирования и строительства  он имеет право заключить с  эксплуатирующей организацией Договор о подключении. После заключения договора эксплуатирующая организация выдает застройщику условия подключения (более детальные технические условия), которые должен исполнить застройщик для присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения. 

В случае энергоснабжения до 2007 года  действовала «имущественная схема» технологического присоединения²⁹: застройщик самостоятельно сооружал необходимые объекты с последующей их передачей на баланс ОАО «Ленэнерго». Сейчас в Санкт-Петербурге действует «денежная схема»: застройщик перечисляет эксплуатирующей организации средства на осуществление технологического присоединения в соответствии с договором. Смету разрабатывает ОАО «Ленэнерго».

После заключения договора о технологическом присоединении застройщик подключается к энергоресурсам по временной схеме, чтобы после ввода объекта в эксплуатацию и исполнения технических условий, получить присоединение на постоянной основе. Регулирование процесса подключения к инженерным сетям призвано решать следующие задачи:

• ясность условий предоставления земельного участка для проектирования и строительства;
• формализация процесса подключения с целью исключения случаев монопольного положения злоупотребления эксплуатирующими организациями.

По прошествии четырех лет   с момента принятия Постановлений Правительства РФ №83/№861 процесс правового обеспечения определения технических условий при предоставлении земельного участка можно считать завершенным. Все значимые моменты подключения имеют свое правовое толкование³⁰. 

Однако решение  проблемы рисков для инвестора считать  окончательно решенной нельзя. Несмотря на целую серию согласований по техническим  условиям застройки (при разработке ППТ, определении имущественного правового статуса земельного участка, подготовки проекта Постановления Правительства СПб) окончательные условия застройки (сроки подключения, объем необходимых для подключения средств) становятся известными лишь после получения земельного участка в аренду. Риски реализации проекта вне черты города остаются  велики.

Злоупотребления монопольным положением со стороны эксплуатирующих организаций остается острой проблемой. В документе Министерства экономического развития России «План мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в сфере строительства и связанных со строительством объектов капитального строительства земельно-имущественных отношений» за февраль 2010 года целый раздел посвящен предупреждению и устранению злоупотреблений организациями коммунального комплекса и в особенности электросетевыми компаниями при подключении к сетям инженерно-технического обеспечения. В документе указаны следующие проблемы: взимание с застройщика дополнительных платежей,  которые не  указаны в договоре о подключении; «принудительное»  финансирование строительства линейных объектов за пределами предоставленного земельного участка; неисполнение обязательств по срокам подключения, низкая скорость принятия решений ³¹.  

Сложившаяся ситуация с подключением к энергоресурсам обусловлена множеством факторов самого разного рода. Можно выделить пять причин (явлений) негативно влияющих на процесс подключения к инженерным сетям.

Неисполнение инвестиционных договоров  электросетевыми компаниями – технические  условия находятся в прямой связи  с  инвестиционными программами. По  данным Отчета Счетной палаты «Проверка выполнения открытым акционерным обществом «СО ЕЭС»  функций по контролю за своевременным и надлежащим выполнением собственниками генерирующих активов ключевых технических параметров инвестиционных программ…» от 01.02.2010 большинство генерирующих компаний оптового рынка электроэнергии под предлогом осложнения экономической ситуации в России подкорректировали свои инвестиционные программы (перенос сроков строительства и сокращение вновь сооружаемых объектов электроэнергетики). В рамках Договоров о предоставлении мощностей установленная мощность к декабрю 2015 года составит 53% от ввода мощности предусмотренной «Генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики до 2020 года».  Можно сделать вывод о том, что в дальнейшем развитие жилищного строительства будет и дальше сдерживаться дефицитом мощностей электроэнергетики. Ситуация усугубляется и сокращение государственного финансирования инженерного обустройства территорий. В 2009 году Адресная инвестиционная программа в разделе КЭиИО была сокращена с 27 млрд. руб. до 18 млрд. руб., в 2010 году   планируется выделить 15млрд. руб. [6].

Определение технических условий  на ранних этапах разработки проекта  планировки территории и сбора документации для организации торгов на предоставление земельного участка носит исключительно предварительный характер. Как правило, работы по осуществлению присоединения не включаются в инвестиционные условия, фигурирующие в документации к торгам. В заключении КЭиИО по техническим условиям застройки подчеркивается  предварительный характер информации об условиях подключения, указывая, что конкретные технические условия будут определены в процесс разработки и согласования проектной документации (после проведения торгов).

Существуют две схемы исполнения условий технологического присоединения: имущественная и денежная. В рамках «имущественной схемы» застройщик самостоятельно возводить инженерные сооружения и  передает их на баланс электросетевой компанию. Три года назад была принята «денежная схема», при которой застройщик перечисляет средства по Договору о технологическом присоединении ОАО «Ленэнерго» на сооружение инженерных сооружений.  Существует запрет на самостоятельное выполнение технических условий при присоединении. Сроки и суммы работ ОАО «Ленэнерго» в подавляющем случае не соблюдаются, целые месяцы уходят на согласование проектной документации и усилия по ускорению эксплуатирующей организации. Как правило, проблемы связаны с недобросовестными подрядчиками ОАО «Ленэнерго». Застройщик не может влиять на смету работ, поэтому их стоимость явно завышена [5].

В случае неисполнения эксплуатирующей  организацией своих обязательств застройщик  не имеет реальных (действенных) инструментов давления.  Имеет место типично  «монополистическая» форма отношений между застройщиком и эксплуатирующей организацией, когда последняя в состоянии добиться исполнения своих предписаний, а застройщик не в состоянии оказать существенного «воздействия»³².

Коррупцию также можно назвать  фактором, негативно сказывающимся на процессе подключения. Согласования документов занимают много времени, что во многих случаях обусловлено намерениями коррупционера подтолкнуть компанию к ускорению процесса принятия решений путем дачи взятки.

Вывод следующий: несмотря на активное развитие строительной отрасли в  последние годы ни  в качественном (прозрачность и ясность процесса подключения), ни в количественном (наличие резерва мощностей и финансовое состояние эксплуатирующих организаций) смыслах ситуация с естественными монополиями существенно не улучшилась. Доля затрат на инженерное обустройство постоянно растет. По оценкам директора по строительству холдинга RBI Виктора Коршенбаума, они уже достигают 25%. Для пограничных городских территорий они могут достигать 30 - 40% от стоимости проекта [5].  По данным отчета Всемирного банка «Ведение бизнеса в России в 2009 году» на субнациональном уровне, Санкт-Петербург среди десяти проанализированных городов России занимает второе место по затратам на присоединение к энергоресурсам:

Таблица 22.  Сравнение городов России по затратам на подключение к энергоресурсам. Составлена по  материалам доклада Всемирного банка «Ведение бизнеса в России в 2009 году» на субнациональном уровне; основной показатель «Получение разрешения нас строительство»

В докладе Всемирного банка приведены данные о стоимости подключения к электроэнергии склада  -  в случае жилищного строительства цена составляет  значительно большую сумму.  Из таблицы видно, что Санкт-Петербург отстает от Перми более чем в два раза (за единицу сравнения было взято значение для Томска), что подтверждает слова экспертов о дороговизне подключения к инженерным сетям в Санкт-Петербурге. Возведение массового доступного жилья в таких условиях не представляется возможным.

Комплексное освоение территорий

Механизм предоставления земельных  участков для комплексного освоения предусмотрен Земельным кодексом РФ³³. Соответствующее постановление Правительства Санкт-Петербурга «О комплексном освоении территорий в целях жилищного строительства», регламентирующее процедуру подготовки документов для данного вида торгов, было принято 21 февраля 2006 года. Согласно указанному Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.02.2006 №167 предметом торгов является право на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Комплексное освоение на практике означает, что инвестор, победитель торгов,  в течение 18 месяцев разрабатывает документацию по планировке территории  (ПТ с ПМ территории,  градостроительные планы земельных участков), сооружает объекты инженерной инфраструктуры с последующей их передачей Санкт-Петербургу и осуществляет жилищное и иное строительство  в соответствии с видами разрешенного использования.

После утверждения на заседании  Правительства Санкт-Петербурга ППТ  с ПМ инвестор имеет исключительное право выкупить  в собственность  или оформить в аренду сроком  на 49 лет земельные участки, сформированные в границах ранее предоставленной территории и прошедшие государственной кадастровый учет.   Выкупная цена таких земельных участков фиксируется в постановлении Правительства СПб об условиях проведения торгов и не меняется с течением времени. Условием выкупа земельных участков является передача в собственность Санкт-Петербурга объектов инженерной инфраструктуры.

Заключительным этапом комплексного освоения является проектирование, строительство  и ввод в эксплуатацию объектов жилого и иного назначения в сроки, установленные постановлением Правительства СПб об условиях проведения торгов.

Отличительными чертами комплексного освоения территории по сравнению с  предоставлением отдельного земельного участка для строительства и  реконструкции являются:

• предоставляется не отдельный земельный участок, а целая территория (по сути, набор земельных участков);
• инвестор проводит работы по формированию земельных участков в рамках предоставленной территории. В то время как застройщик получает для проектирования и строительства уже сформированный земельный участок;
• начальная цена торгов равна единовременному платежу, выплачиваемому инвестору в течение 1 месяца (при предоставлении отдельного участка начальная цена равна годовой аренды платы);
• исполнение технических условий проходит по «имущественной схеме» с передачей объектов инфраструктуры Санкт-Петербургу;
• обязательства инвестора включают в себя строительство объектов социальной инфраструктуры, в случае предоставления отдельного земельного участка возведение социальной инфраструктуры осуществляется не через инвестиционные условия.

Предполагалось, что комплексное развитие территорий станет основным управленческим инструментом в реализации ПНП «Доступное и комфортное жилье  - гражданам России». За счет эффекта масштаба предполагалось добиться массового возведения доступного по стоимости жилья.  Однако главной практической причиной можно считать инфраструктурное обустройство территорий города – у города не хватало средств на сооружение социальной, а у коммунальных/электросетевых компаний  - инженерной инфраструктуры.

В 2006 - 2008 гг. было проведено 7 аукционов на право комплексного освоения 11 земельных участков (территорий) в Василеостровском, Приморском, Красносельском, Выборгском и Петродворцовом районах. В оборот вовлечено более 1200 га. городских земель, на которых можно построить около 6,5 млн. м² жилья.