Предложения по активизации вовлечения в экономический оборот земельных участков в целях решения жилищной проблемы

Таблица 12. Динамика распределения городских земель по выбранным категориям    (тыс. га) за период 2003 – 2008 гг. Составлено по материалам Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга

Следующая таблица  дает представление  о развитии города в части землепользования.  Селитебная часть города выросла незначительно, главным образом за счет сокращения земель транспорта и не вовлеченных в градостроительную деятельность территорий. За 2003 – 2008 гг. доля незастроенных территорий сократилась вдвое (с 6% до 3%), территорий  транспорта, связи, инженерных коммуникаций – 1,2% (с 6,2% до 5%). За 2006  - 2008 гг. доля жилищной  застройки сократилась  (с 6,65% до  6,58% или на 100 га) – в основном росли земли общественно-деловой застройки. 

Доли промышленных территорий и  земель сельскохозяйственного назначения выросли на  1200 га. и  400 га.  соответственно.  Кроме того, налицо факт уплотнительной застройки – земли общего доступа: дворовые территории выросли всего на 0,1% при общем росте застройки [34].   Положительным моментом можно назвать увеличение природоохранных зон на  2600 га.  с 21.8% до 24% Земельного фонда города.

Таблица 13. Распределение земельного фонда Санкт-Петербурга по Фомам собственности за период 2003 – 2008 гг.  Составлено по  материалам Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (верхние три строки. тыс. га)

В настоящее время абсолютное большинство  земель находится в государственной собственности (83% против 3,3% земель граждан и 13,4% предприятий и организаций). Земли сельскохозяйственного назначения составляют 84,5% земель находящихся в собственности юридических лиц. Земли в собственности граждан это преимущественно индивидуальная жилая застройка граждан   и  категория с/х использования.  По имеющимся данным Управления Роснедвижимости по городу Санкт-Петербургу на 01.01.2006 только в категории «земель с/х использования» доля государства примерно равна частному владению: 14 тыс. га против 13,2 тыс. га в собственности юридических лиц и 0,7 тыс. га в собственности граждан. По остальным категориям доля государства подавляющая. 

Из показателей распределения  земельного фонда Санкт-Петербурга  по категориям земель и формам собственности можно сделать вывод о том, что в качественном отношении одна из важнейших составляющих системы землепользования за последние годы не претерпела существенных изменений.  Огромный массив земель сельскохозяйственного назначения, промышленные зоны с  экстенсивным землепользованием и значительный объема пустующих земель (1/3 жилой застройки) продолжают  отличать структуру земельного фонда Санкт-Петербурга. В правовом отношении государство продолжает быть главным распорядителем и собственником земельных ресурсов – после почти 20 лет рыночных реформ большая часть земель остается в монопольном владении государственных структур.

2.2  Концепция управления  объектами недвижимости Санкт-Петербурга

Распоряжение  земельными ресурсами   - это ключевая составляющая системы управления объектами недвижимости, находящимися в государственной собственности. Поэтому, прежде чем переходить к политике предоставления земельных участков под застройку, необходимо рассмотреть подход городских властей к управлению объектами  недвижимости в целом.

Разработка концепции управления недвижимым имуществом стала  одной  из важнейших  задач в проведении рыночных реформ 1990-х гг. Была поставлена цель создания класса эффективных собственников, способных вкладывать свои средства в модернизацию и в восстановление объектов недвижимости.  Так сложилось, что именно Комитет по управлению городским имуществом (далее. - КУГИ),  созданный в 1991 году и возглавляемый в 1994 - 1997 гг. М.В Маневичем, стал наиболее заметным проводником реформ государственного управления в Санкт-Петербурге.

В 1994  году была принята «Концепция системы управления недвижимостью  Санкт-Петербурга», ставящая своей  целью построение системы исполнительных органов городской власти, осуществляющих весь спектр землеустроительных работ. Роль региональной власти сводилась к организационному, правовому и информационному обеспечению развития рынка недвижимости, где под системой управления недвижимостью имелась в виду уполномоченная на решение этой задачи «система государственных институтов регулирования рынка» [35]. 

Результатом реализации Концепции 1994 года можно считать создание профильных органов исполнительной власти по управлению городской недвижимостью, а также  разработку базового набора правовых инструментов вовлечения в хозяйственный оборот объектов недвижимости. Впервые в России была разработана и реализована система государственной регистрации прав на недвижимое имущество, которая затем легла в основу федерального закона № 122-ФЗ  от 21.07.1997 «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».  Была создана структура  массовой оценки объектов недвижимости для целей определения рыночных ставок арендной платы, что положительно сказалось на росте доходов бюджета.

Следуя общероссийской тенденции, в соответствии с «Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» в 2001 году была принята «Концепция управления недвижимостью Санкт-Петербурга».  Главным отличием новой концепции можно считать нацеленность не столько на «институциональное обрамление» рынка недвижимости Санкт-Петербурга, сколько на усовершенствование самой системы управления объектами недвижимости, находящимися в государственной собственности.  

Цели  концепции 1994 года целиком  вошли в задачи концепции 2001 года, уступив место вопросам  более высокого уровня (развитие экономики, достижение эффективного землепользования, формирование благоприятной среды проживания). Произошла смена идеологии – вместо сопровождения развития рынка недвижимости власти перешли на «управление» всей городской недвижимостью. Переход хорошо виден из формулировок цели IV. «Обеспечение оптимальной с точки зрения интересов города структуры недвижимого имущества по формам собственности и вариантам использования» и задачи 2. «Создание необходимых и достаточных (с точки зрения использования недвижимости) условий для деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций, обеспечивающих функционирование города как территориального социально-экономического целого».  Вероятно, раньше подразумевалось,  что с созданием необходимых институтов (система регистрации прав собственности, государственная оценка,  единый городской банк данных по недвижимости и др.) эффективное землепользование и улучшение инвестиционного климата города сложится под воздействием рыночных сил.

Таблица 14. Соотнесение целей и задач «Концепции системы управления недвижимостью Санкт-Петербурга» 1994 года и «Концепции управления недвижимостью Санкт-Петербурга» 2001 года. Составлено по материалам  Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 26.12.1994 №36 «О концепции управления недвижимостью Санкт-Петербурга» и ПП СПб от 04.06.2001 №30 «О концепции управления недвижимостью Санкт-Петербурга»

Из вышесказанного вытекает другая  особенность новой концепции: нацеленность на обеспечение исполнительных органов  государственной власти Санкт-Петербурга (далее. – ИОГВ СПб) в сфере недвижимости правовыми, технологическими и организационными  управленческими методиками.  Как и в концепции 1994 года  подчеркивался бессистемный характер управления недвижимостью города, вызванный   противоречивостью нормативно-правовой базы и ограниченностью круга управленческо-распорядительных решений, применяемых по отношению к объектам недвижимости.

Одной из идей, имеющих прямое отношение  к распоряжению земельными ресурсами  города, стала идея зонирования объектов недвижимости исходя из их предназначения¹⁷.  По своему предназначению недвижимость Санкт-Петербурга  делилась на объекты административного, социального и коммерческого назначения. Объекты административного назначения  предоставляются органам государственной власти для выполнения возложенных на них обязанностей, властных полномочий. Объекты социального назначения используются с целью выполнения социально-значимых функций или оказания услуг  населению по сниженным ценам. Для извлечения дохода используются объекты недвижимости коммерческого назначения.  

Именно через классификацию  планировалось  создать систему  управления недвижимостью: каждой группе объектов будет соответствовать  ограниченный набор управленческих решений.  Этот подход должен был  позволить не только привнести системность, но и поспособствовать интеграции сферы управления недвижимостью  в общую стратегию развития Санкт-Петербурга.

Важнейшим для  дальнейшего исследования фактом является принятая в Концепции презумпция коммерческого характера использования объектов городской недвижимости. В соответствии с презумпцией объект недвижимости управляется с целью  извлечения максимального дохода, если по специальной процедуре в отношении него не установлено иное.  Презумпция коммерческого характера использования объектов недвижимости нашла свое отражение в формулировке оптимального функционального баланса недвижимого имущества: «максимизация чистых доходов городского бюджета от недвижимости, находящейся в собственности Санкт-Петербурга, при одновременном обеспечении города необходимым количеством объектов недвижимости, используемых в административных и социальных целях».  Идея зонирования объектов недвижимости по их предназначению  применяется и к земельному фонду города  через «разграничение земельных участков на используемые непосредственно для обеспечения государственных функций и используемых в коммерческих целях»¹⁸.  На практике это означает распоряжение землей как средством пополнения доходов бюджета.