Предложения по активизации вовлечения в экономический оборот земельных участков в целях решения жилищной проблемы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Адрес	Район	Площадь         м2	Дата аукциона	Победитель	Цена приобретения (рост)
Невская губа	Василеостровский	47, 6 га.	08.06. 2006	ЗАО "Терра Нова"	143,8 млн. руб. (1,1)
Конная Лахта (Юнтолово)	Приморский	437 га.	28.02. 2007	корпорация "Главстрой СПб"	1,7 млрд. руб. (2,75)
Доблести/ М.Захарова	Красносельский	29,2 га.	15.05.2007	ООО "Московский метрострой"	1,3 млрд. руб. (20)
Доблести/ М.Захарова	Красносельский	23,9 га.	15.05. 2007	ООО "Гатчинский ДСК"	1,1 млрд. руб. (20)
Пр. Энгельса (Северная долина)	Выборгский	270 га.	23.05. 2007	корпорация "Главстрой  СПб"	7 млрд. руб.  (7)
кв. 14Д Коломяги	Приморский	7,9 га.	13.11.2007	ООО "Норман-Север"	43,8 млн. руб.
Левашовское шоссе	Сестрорецк	39 га.	05.06 2008	ООО "Запад-Ф"	225 млн. руб. (1,25)

Таблица 23. Торги на предоставление земельных участков под комплексное освоение в 2006 – 2008 гг. Составлена по материалам ГУ «Управление инвестиций»

 

Комплексное освоение территорий стало наиболее ясным показателем политики городских властей в распоряжении земельными ресурсами города: инженерное обеспечение массива городских земель за счет средств крупных инвесторов (большинство компаний из  Москвы).

В конце 2008 – начале 2010 гг. большинство  торгов по комплексному освоению не состоялись из-за отсутствия заявок (последствие финансового кризиса). Для комплексного освоения в 2009 г. было подготовлено 8 территорий общей площадью 388 га. Проданы были только 2 территории. Первая - площадью 144 га, состоящая из 15 земельных участков (13 участков в Сестрорецке и 2 – в Лисьем Носу). Победителю торгов ООО «Северо-Запад Инвест» эта территория  досталась за 36 млн. рублей. На этой территории можно построить около 60 тысяч кв. м жилья. Вторая территория площадью 6,6 га в Усть-Ижоре ООО «Веста СПб» приобрела по начальной цене торгов за 4 млн. рублей.

Кризис заставил изменить политику города по распоряжению земельным фондом: город сократил объем продаж земельных участков под комплексное освоение, сделав ставку на небольшие, но подготовленные участки.

 

Заключительные  положения  анализа системы землепользования           Санкт-Петербурга 

Во второй главе  исследовательской работы были проанализированы ключевые составляющие землепользования Санкт-Петербурга: характеристики земельного фонда, концепция управления земельными ресурсами и механизмы предоставления земельных участков для целей жилищного строительства. Были идентифицированы нормативные правовые акты обеспечения распорядительной деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга,  цели и задачи  распоряжения земельными ресурсами Санкт-Петербурга, управленческие инструменты в сфере землепользования. 

Земельный фонд Санкт-Петербурга отличается не свойственным для мегаполиса балансом территорий. Селитебная часть города занимает лишь 16% в то время как доля  сельскохозяйственных земель составляет 21%, промышленных зон вместе с транспортноё инфраструктурой – 18%. При наличии огромных «территорий развития» (потенциал замещения сельскохозяйственных земель и промышленных зон жилищной застройкой)  город за последние годы рос главным образом «вовнутрь» так,  на I кв. 2009 года лишь 32% земельных участков под типовое жилищное строительство располагались во вновь осваиваемых территорий, в то время как 50% размещались во застроенных районах города.  В отношении прав собственности доля государственной собственности на землю за 2003 – 2008 гг. сократилась лишь на 4,3% и составила 83,3% (116,5 тыс. га.).

Концепция управления объектами недвижимости Санкт-Петербурга 2001 года фактически направлена на пополнение доходов бюджета. Положенная в основу презумпция коммерческого характера использования объектов городской недвижимости на практике полностью заслонила все остальные цели Концепции по развитию региональной экономики и общества. Была выбрана стратегия предоставления ограниченного числа земельных участков как можно большей площади: возникающий дефицит земельных участков под застройку вместе с высокой начальной ценой торгов генерировал  городу доходы. Другая цель подобной стратегии заключалась в инженерном обустройстве территорий: тенденция роста средней площади предоставляемого земельного участка при сокращении числа заключаемых договор наиболее характерна для окраин города.

Для достижения поставленных Концепцией управления объектами недвижимости Санкт-Петербурга целей  и задач по совершенствованию процесса распоряжения земельными ресурсами  и наполнению городской казны была разработана система предоставления земельных участков для целей строительства и реконструкции.  В случае жилищного строительства единицей системы управления стал «договор аренды земельного участка на инвестиционных условиях», суть которого состоит  в том, что город предоставляет не столько  земельный участок как таковой, сколько набор условий по его застройке.  Эти условия складываются  из разработки градостроительной документации, процедур формирования земельного участка (межевания и оценки начальной цены торгов), а также совещаний по разработке проекта Постановления Правительства СПб «О проведении торгов на право заключения договора аренды для проектирования и строительства».  При некотором упрощении застройщик выступает подрядчиком государства по возведению объектов капитального строительства, т.к. параметры развития территории,  доли отдельных  инвесторов (размеры земельных участков), проектная документация   устанавливаются исполнительными органами государственной власти.

Существующая система не решает две главные задачи: вовлечение в  экономический оборот земельных  участков и минимизация «непроизводственных» затрат застройщика.  Экономический рост не был подкреплен качественными изменениями в землепользовании: вызванный хроническим недофинансированием инженерной сферы, а   отчасти и «фискальной»  сущностью региональной политики управления объектами недвижимости дефицит земельных участков под застройку стал серьезным препятствием развития жилищного строительства в городе.

 

 

 

Предложения по активизации  вовлечения в экономический оборот земельных участков в целях решения  жилищной проблемы

 

Рассмотрев землепользование Санкт-Петербурга и влияние его состояния на градостроительную деятельность  выявлены основные проблемы, препятствующие возведению доступного жилья:

1. Неэффективное землепользование выражается в больших площадях  неиспользуемых земель  сельскохозяйственного назначения и наличии обширных промышленных зон в черте города. Перевод земель в категории, разрешающие массовое жилищное строительство, сопряжен со множеством финансовых и временных издержек для инвестора;

2. Дефицит инженерно обустроенных территорий -  главное препятствие на пути вовлечение в экономический оборот городских земель. Стратегия предписания застройщику за свой счет обустроить территорию инженерной инфраструктурой приводит к  дефициту земельных участков под жилищную застройку, что снижает объемы  жилищного строительства и, в конечном итоге, ведет к росту цен на жильё. Дополнительные расходы и риски для инвестора возникают и из требований администрации по строительству (реконструкции) объектов социального значения;

3. Город стремится выставлять на торги земельные участки большого размера, как с целью извлечения большего дохода, так и для более широкого «инфраструктурного освоения». В этой связи участие в аукционах могут себе позволить только крупные строительные компании, что негативно сказывается на конкурентной среде в строительной отрасли;

4. Работу по подготовке градостроительной документации в Санкт-Петербурге с полным основанием можно признать неудовлетворительной: разработка проекта планировки территории с проектом межевания занимает в среднем полтора года, ответы на большинство запросов  в Комитет по градостроительству и архитектуре со стороны ГУ «Управление инвестиций» приходят с нарушением установленных законодательством сроков. В итоге темпы покрытия территории города градостроительной документацией не соответствует потребностям строительной отрасли;

5. Процедура предоставления земельного участка не только занимает много времени и финансовых средств, но и генерирует для инвестора высокие риски неопределенности подключения к инженерным сетям, тем самым повышая для него стоимость кредитных средств и себестоимость жилья;

6. Отдельные положения Концепции управления недвижимостью Санкт-Петербурга объективно препятствуют развития города и жилищного строительства в частности. Земельные ресурсы должны быть одним из основных источников дохода для городского бюджета, однако презумпция коммерческого использования объектов недвижимости входит в прямое противоречие с целью «создания предпосылок для  развития рынка доступного жилья в Санкт-Петербурга». Избранная стратегия максимального использования (эксплуатации) достижений экономического роста в сугубо фискальных целях приводила к росту цен на земельные участки (цену жилья для покупателей) и ограничению конкуренции. В кризисном 2008 году большинство аукционов не состоялось по причине отсутствия заявок, что вместе с резким падением доходов бюджета от использования объектов недвижимости показало уязвимость подобной  стратегии.

Для создания реальных предпосылок  формирования рынка доступного жилья в Санкт-Петербурге необходимо коренным образом изменить ныне существующую систему землепользования через решение выше указанных и смежных с ними проблем.

 

3.1 Функциональный и территориальный подходы к реформированию землепользования

Положительным моментом реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» можно считать попытку решения сложной проблемы «комплексным»  способом.  Конечно, нарушение принципов целевого планирования и несоответствие распределения объемов финансирования заявленной «комплексности» не позволили реализовать потенциал программы в полной мере, однако осталось понимание того факта, что решить  сложную, многофакторную проблему возможно лишь совместными усилиями всех профильных ведомств и уровней власти  с осуществлением должной координации между ними.  Приоритетный проект оставил определенный «отпечаток на образе мыслей», ходе рассуждений управленческой элиты: теперь реформы в этой сферы будут, так или иначе, вовлекать все аспекты градостроительной и инвестиционной деятельности. 

Одним  из основных недостатков  приоритетного проекта можно  считать отсутствие стержня (движущего  элемента программы), задачи находящейся  в прямой связи с достижением  поставленной цели. Цели и задачи программы  слишком обширны, что делает невозможным оценку эффективности деятельности ответственных лиц на местах, т.к. слишком много факторов оказывают влияние на поставленные задачи.  Любая реформа которая не несет в себе центрального измеримого показателя оценки результата деятельности ее исполнителей если не обречена на провал, то эффект от нее реализации будет существенно ниже ожидаемого.

Предлагается следующая методология  достижение цели формирования рынка доступного жилья:

Цель 1 уровня:	Формирование рынка доступного жилья
Цель 2 уровня:	Рост объемов жилищного строительства
«Стержень»	Вовлечение в хозяйственный  оборот земельных участков
Задачи:
	Рост покрытия градостроительной документацией городских земель   Рост предложения инженерно обустроенных земельных участков
	Снижение трансакционных затрат застройщика
Ограничения:
	Законодательство по регулированию землепользования
	Минимальная сумма доходов от распоряжения земельными ресурсами
	Цена жилья для конечных покупателей

Таблица 24 Методология достижения цели формирования рынка доступного жилья через реформирование системы распоряжения земельными ресурсами города

 

Главная цель  «формирование рынка  доступного жилья»  проводимой политики остается неизменной (Цель 1 уровня). Жилье должно быть доступно как по цене, так и по местонахождению (транспортная доступность) и качеству жизни (санитарные нормы, обеспечение социальной инфраструктурой). Цели второго уровня представляют собой макрообласти инвестиционно-строительной политики: стимулирование покупательского спроса, развитие строительной отрасли, рост объемов жилищного строительства, совершенствование кредитного рынка.  В работе будет рассмотрен способ достижения одной из них: рост объемов жилищного строительства.

 Необходим «стержень» - измеримый показатель эффективности, задача, выполнение которой напрямую влияет на  достижение поставленной цели и которая целиком зависит от действий исполнительных органов государственной власти. На мой взгляд, основой для ввода в эксплуатацию жилья может стать задача «вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков».  По мнению многих экспертов строительной сферы, основным препятствием последнего времени был  дефицит земельных участков под застройку, поэтому его восполнение напрямую скажется на объеме жилищного строительства.  Вовлечение городских земель в экономический оборот находится в прямой компетенции исполнительных органов власти  - влияние рыночных сил существует (спрос на земельные участки), однако всегда есть возможность подстроиться под конъюнктуру рынка, изменяя начальную цену и (или) размер земельного участка, а также величину инвестиционных  обременений и график уплаты выкупной цены. Вовлечение в экономический оборот земельных участков - легко измеримый показатель эффективности деятельности ответственных лиц.  В качестве  общего критерия эффективности можно выбрать объем предоставленных для проектирования и строительства земельных участков.