Предложения по активизации вовлечения в экономический оборот земельных участков в целях решения жилищной проблемы

Представленная выше декомпозиция (в документе мероприятия приведены простым пронумерованным списком) связывает политику жилищного строительства  города  с выбранной стратегией ФЦП «Жилище». Инженерная подготовка территорий не включается в часть вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков, а выступает отдельным направлением жилищной программы. В соответствии с п. 4.1 ст. 30 Земельным кодексом РФ одним из ключевых условий предоставления земельного участка для строительства, находящегося в государственной или муниципальной собственности, является «определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения». Инженерное обустройство территорий  - есть ключевая мера вовлечения в хозяйственный оборот земель для целей жилищного строительства.

 Выделение инженерной подготовки  отдельным пунктом программы  позволяет сделать вывод  о  том, что и на региональном  уровне большая нагрузка по обустройству территорий также лежит на застройщике.

Таблица 10. Выбранные параметры финансирования направлений жилищной политики Санкт-Петербурга (тыс. руб.) *отмеченные направления реализовывались лишь в 2008  - 2009 годы. Составлено по материалам Адресной инвестиционной программы СПб  за период 2006 – 2009 гг.

Направления «Коммунальное строительство»,  «Жилищное строительство» и «Расходы на обеспечение жильем отдельных  категорий граждан» составляют 90% финансирования программы.  Первые два направления  осуществляются в форме капитальных  инвестиций, последнее преимущественно в форме социальных выплат, лишь в 2009 году были получены около 12 млрд. руб. из федерального бюджета на строительство жилых домов (распорядителем выступает Комитет по строительству).   

В соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга были выделены территории под жилищное строительство, т.н. зоны перспективной жилой застройки. Именно эти довольно ограниченные  территории (главным образом Северо-приморская часть Санкт-Петербурга) реально обустраивались в предшествующие годы. Большая часть территорий под жилищное строительство обустраивается застройщиками.

На реализацию целевых программ СПб (5%), помощь в улучшении жилищных условий молодым семьям (1%), содействие в приобретение жилья очередникам (1%) и расселение аварийного жилищного  фонда (3%) приходится не более 10% совокупного объема средств. На субсидирование части процентов по кредитам на обустройство земельных участков инфраструктурой приходится менее 1%, примерно 27 млн. руб.  ежегодно. 

Санкт-Петербург – субъект федерации  со стабильным дефицитом бюджета (с 2002 года), поэтому политика федеральных властей, а, следовательно, и финансирование, в таком затратном вопросе как строительство, является определяющей при выборе городской жилищной политики.  Ограниченная роль государства в финансировании программы при явном крене в сторону стимулирования спроса задает серьезные ограничения развитию города.  Отсутствие стабильности в финансировании из федерального бюджета ограничивает горизонт планирования, те немногие выделяемые федеральным бюджетом средства (12,4 млрд. руб. на содействие приобретения жилья на всю Россию) распылены и реально изменить ситуацию не в состоянии.

Реализация приоритетного  национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам  России» в Санкт-Петербурге:      основные выводы

За пять лет реализации приоритетного  проекта без сомнения произошли  позитивные изменения в градостроительной  политике Санкт-Петербурга. Были приняты  основополагающие документы территориального планирования и функционального  зонирования территории города; получила дальнейшее развитие система предоставления находящихся в государственной собственности  земельных участков для целей жилищного строительства; произошло упрощение технического регулирования строительной деятельности.  Реализовывались масштабные инфраструктурные проекты, вовлекшие в хозяйственный оборот огромные территории под жилую застройку (Юго-Западная ТЭЦ, Западный скоростной диаметр, Кольцевая автодорога). Показателем деятельности правительства Санкт-Петербурга за период 2005 – 2008 гг.  можно считать 30% увеличение объема ежегодного ввода в эксплуатацию жилья и рост коэффициента обеспеченности жилой площадью с 21,9 м²/чел до 24 м²/чел.

Однако не удалось достичь намеченной цели формирования рынка доступного жилья, расселить коммунальные квартиры и аварийный жилищный фонд, срок ожидания очереди на социальное жилье сократился незначительно и в настоящий момент составляет порядка 20-ти лет.  Несмотря на превысившей все прогнозы рост ипотечных кредитов, не более 16% семей в состоянии приобрести собственное жилье за счет собственных и заемных средств. 

 Главная причина кроется в неисполнении основной цели программы, что обусловлено неверно выбранной стратегией управления жилищным рынком. На начало 2004 года отчетливо был виден дисбаланс между предложением и спросом на жилую недвижимость в сторону последнего. Экономический кризис переходного периода  1990-х годов серьезно сказался на строительной отрасли: произошло массовое сокращение производства строительных материалов, устаревание технологий, утрата материально-технической базы строительства. Строительная отрасль «физически» не могла подкрепить будущий рост  покупательского спроса. Дефицит производственных мощностей, устаревшие технологии строительства и производства материалов, монополизм должны были привести к постоянному росту цен на жилье недвижимость, что в итоге и произошло.  

Другой мощный фактор роста цен  – макроэкономическая ситуация: при слабой банковской системе, высокой степени дифференциации российского общества и экспортно-сырьевой модели экономического развития, генерирующей двузначные показатели инфляции лучшей формой сбережения доходов в России стала недвижимость.  Те, кто обладал доходами, готовы были приобретать квартиры по высоким ценам (рассчитывая на дальнейший рост цен) «отсекали» тем самым большую часть населения от возможности покупки собственного жилья. 

По мнению многих экспертов в строительной сфере  одним из важнейших факторов роста цен  является ограниченность предложения земельных участков под жилищную застройку: конечная цена на аукционах по предоставлению земельного участка для целей жилищного строительства превышает начальную в разы. Другое «измерение» земельного рынка это высокая стоимость подключения к инженерным сетям,  значительную часть которой составляют «теневые» затраты застройщика. Процесс получения разрешения на строительство зачастую занимает значительно больше времени чем само строительство, генерирую риски и затраты для инвестора.   Анализу и решению этих проблем в сфере землепользования посвящены следующие главы  выпускной квалификационной работы.

Землепользование в части предоставления земельных участков под застройку в Санкт-Петербурге

Землепользование – это совокупность правовых норм, определяющих установление соответствующих прав  и обязанностей землепользователя, условия и порядок приобретения, владения и пользования землей [22]. Как экономическая категория землепользование определяется характером общественного производства, в котором земля функционирует в качестве средства производства. Земля выступает своего рода всеобщим предметом труда, процесс функционирования которого неразрывно связан с другими средствами производства: производственные здания, сельскохозяйственные угодия, транспортная сеть и прочее [12]. В жилищном строительстве земля как средство производства определяет качество жилья, его стоимость  и скорость возведения.

Центральный момент дальнейших рассуждений  состоит в том, что порядок, условия  и формы использования (приобретения) земли зависят от характера экономических отношений в обществе. Правовые земельные отношения  - это  отражение экономических условий жизни общества.  Тенденции в самом правовом регулировании, отличные от экономической сущности землепользования,  имеют значение, однако почти всегда  подавляются  реалиями экономики¹⁶.

В этой связи в результате анализа  ключевых элементов  системы землепользования Санкт-Петербурга  - земельного фонда  и системы управления земельными ресурсами (предоставление земельных  участков под жилищную застройку)   -  в этой главе выявлены недостатки землепользования и преграды на пути увеличения объемов жилищного строительства. Это  позволит разработать рекомендации по формированию рыка доступного жилья в России, представленные в Главе 3.

2.1 Характеристика земельного  фонда Санкт-Петербурга

Анализ структуры земельного фонда  города следует начать с распределения  по категориям земель  (баланс территорий). В основных принципах земельного законодательства (ст. 1 Земельного кодекса  РФ) осуществляется деление земель по целевому назначению (категориям), согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. В Российской Федерации установлено семь категорий земель.

Таблица 11. Распределение городских земель по категориям на 01.01.2008. Составлено по материалам Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по г. Санкт-Петербургу и Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга

Баланс территорий Санкт-Петербурга на начало 2008 года показывает, что наибольший удельный вес в структуре земель занимают «особо охраняемые территории» (24% или 33,1 тыс. га).  К данной категории относятся земли, имеющие природоохранное, рекреационное, историко-культурное и иное ценное значение. Особо охраняемые территории  являются объектами общенационального достояния и в целях  сохранения измаются из хозяйственного использования и гражданского оборота.

Земли сельскохозяйственного  назначения занимают 21% территории, которые в основном используются сельскохозяйственными предприятиями.

Селитебная часть города (земли  жилой и общественно деловой  застройки) равна 16% земельного фонда  Санкт-Петербурга. В этой категории  преобладает общественно-деловая  застройка.

Земли промышленности занимают существенное положение в структуре земельного фона - 13% или 18,9 тыс. га. Земли этой категории  были предоставлены предприятиям и  организациям для выполнения возложенных  на них задач. К «промышленным  землям» можно также отнести и земли транспорта, связи и инженерных коммуникаций (5%). К данной категории относятся земельные участки занимаемые учреждениями и предприятиями железнодорожного и  автомобильного  транспорта для осуществления эксплуатации, содержания, ремонта и развития объектов транспорта.  В итоге до 20% можно отнести к индустриальной части земельного фонда Санкт-Петербурга.