Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Принцип справедливості у діяльності омбудсмана грунтується на неупередженому розгляді скарг про порушення прав громадян, справедливому урегулюванню конфлікту між сторонами завдяки узгоджувальним процедурам і прийняттю законного рішення.

Омбудсман при розгляді скарг громадян, повідомлень у засобах масової інформації щодо порушень прав людини, повинен зберігати певну об’єктивність до всіх сторін справи, не повинен бути зв’язаний підходом, що викладені факти правдиві і дійсно мають місце. У кожному випадку він зобов’язаний провести детальне розслідування, дослідження по справі і неупереджено оцінити викладені факти. Адже не секрет, що в скаргах громадян мають місце інколи певні неточності, викривлене подання обставин справи, а інколи й неправда. Тому дуже важливо, щоб омбудсман в кожному конкретному випадку не був пов’язаний думкою скаржників і приймав рішення, об’єктивно дослідивши всі обставини справи у сукупності, всесторонньо та повно проаналізувавши їх, поважаючи честь, гідність і права як громадян-заявників, так і відповідних організацій і посадових осіб, однаково неупереджено ставлячись до них і дотримуючись їх інтересів. Для цього він має право звертатися до осіб, дії яких оскаржуються, з пропозицією дати власну оцінку своїм діям, залучати до розгляду справи відповідних експертів, опитувати свідків по справі і т. ін.

Омбудсмани Швеції повинні не тільки самі дотримуватися принципу об’єктивності при розгляді скарг громадян, а й своєю діяльністю забезпечувати, щоб суди і публічні органи влади дотримувалися своїми діями директиви Форми правління, що стосуються об’єктивізму і неупередженості [364, c. 395].

Законодавством більшості країн передбачено, що омбудсман не може займати ніякої посади, несумісної з правильним виконанням його офіційних обов’язків і принципами дотримання неупередженості, об’єктивності і громадської довіри. Литовське законодавство закріплює також положення, що якщо контролер Сейму в силу родинних зв’язків чи з інших серйозних причин не може здійснити об’єктивний розгляд конкретної скарги, то керівник установи контролерів Сейму повинен доручити розгляд скарги іншому контролерові.

Неупередженість омбудсмана тісно пов’язана з його незалежністю. Цей основоположний принцип організації та функціонування інституту омбудсмана отримав чітке юридичне закріплення майже у всіх країнах, де він функціонує. В одних країнах законодавчо передбачено, що омбудсман при здійсненні своїх обов’язків незалежний (Австрія, Угорщина, Ірландія і деякі інші держави), в інших - має місце положення, що омбудсман є незалежним органом і в період виконання ним своїх повноважень ніякі особи, ні органи не можуть втручатися в його діяльність (Боснія і Герцеговина, Мальта, Ізраїль, Іспанія, регіональні омбудсмани Індії, США, Австралії, Російської Федерації і т. д.).

Значення принципу незалежності полягає у створенні для омбудсмана таких умов здійснення своїх повноважень, за яких він міг би розглядати справи і приймати по них рішення, керуючись виключно своїм внутрішнім переконанням і відповідними критеріями, що грунтуються тільки на основі конституції та інших законів. Така сприятлива атмосфера для незалежної роботи омбудсмана може бути забезпечена за умов, якщо він при розгляді конкретних скарг громадян убезпечений від будь-якого тиску чи впливу з боку зацікавлених осіб і організацій, тобто коли законодавчо закріплено систему гарантій його роботи, на характеристиці яких ми зупинялися раніше.

Свою діяльність омбудсман організовує на демократичних засадах. Зародившись у країнах, що стали на шлях демократичного розвитку, на теренах демократичних перетворень, омбудсман бачить своїм основним завданням демократизацію існуючих суспільних відносин, роз’яснення значення, правової сутності та втілення на практиці такого важливого принципу демократії як визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю. Своєю роботою він спрямовує суспільну свідомість на розуміння того, що успішний демократичний розвиток країни неможливий без створення належних умов для реалізації громадянами своїх прав і свобод у сфері політики, економіки, культури, екології, і що чим ефективніше у суспільстві, державі вирішується проблема дотримання і захисту прав людини, тим вони ближчі до демократії, формування громадянського суспільства та побудови правової держави. Омбудсман бореться за впровадження в практичній діяльності публічних органів влади демократичних основ організації роботи та взаємовідносин з населенням. Принцип демократизму в діяльності омбудсмана виражається і в демократичних методах його роботи, близькості і доступності до громадян, прояві поваги та терпимості при розгляді звернень заявників тощо.

Принцип доступності омбудсмана для громадян, різноманітних органів, організацій, установ і посадових осіб означає, що він здійснює свою діяльність не ізольовано, а завдяки взаємодії з широким колом як міжнародних урядових і неурядових організацій та їх представників, так і з національними державними органами, організаціями, неурядовими структурами та громадянами [23, c. 23]. Гарантування права кожному громадянинові звернутися до омбудсмана за захистом своїх прав і свобод є підтвердженням його правозахисної ролі. Це право забезпечується тим, що кожна особа може безперешкодно звернутися до омбудсмана для захисту своїх прав від неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб.

Омбудсман зобов’язаний створити всі умови для вільного доступу громадян, які можуть у нього отримати належну допомогу щодо відновлення порушених прав і свобод, консультацію з приводу захисту прав і свобод, відповіді на всі питання щодо забезпечення прав і свобод. Важливу роль при цьому грає безплатність послуг омбудсмана і те, що за заяви та скарги громадян на ім’я омбудсмана не стягується державне мито.

Ефективність діяльності омбудсмана по забезпеченню захисту прав людини багато в чому залежить від відкритості та гласності його роботи. З метою більш широкого ознайомлення громадян з правозахисною діяльністю омбудсмана він через засоби масової інформації розповсюджує інформацію про дотримання прав людини в країні, знайомить населення з основними напрямками своєї роботи, роз’яснює чинне вітчизняне та міжнародне законодавство у сфері прав людини і т. ін. Для цього омбудсман повинен активно контактувати із засобами масової інформації, використовувати їх як засіб впливу на відповідні структури з метою відновлення порушених прав громадян і доведення до громадськості негативних фактів роботи органів управління. Найбільш детальну інформацію про діяльність омбудсмана отримує населення із його щорічної доповіді.

Важливу роль у реалізації принципу відкритості та гласності роботи омбудсмана відіграє проведення ним різноманітних семінарів з актуальних аспектів забезпечення прав людини, організація зустріч з населенням на місцях, здійснення експертних поїздок в окремі регіони країни, ознайомлення громадськості з досвідом роботи омбудсманів інших країн та специфікою діяльності національних і міжнародних правозахисних організацій.

Гласність і відкритість як принцип діяльності омбудсмана – це один з показників демократичності цього інституту. Він дуже пов’язаний з інформаційною функцією омбудсмана. Його робота не може носити закритий характер, а повинна висвітлюватися в засобах масової інформації, відкрито обговорюватися громадськістю. Це, щонайперше, сприяє недопущенню порушень прав людини у майбутньому. Принцип гласності забезпечує і виховне значення щодо розуміння соціальної цінності людини та її прав і свобод, підвищує авторитет самого інституту. Також гласність та відкритість слугують дієвим засобом контролю за діяльністю самого омбудсмана з боку населення. Проте гласність у роботі омбудсмана повинна обмежуватися дотриманням принципу недоторканності приватного життя і конфіденційності відомостей відносно осіб у справі.

Виконання омбудсманом поставлених перед ним завдань вимагає від нього певних професійних якостей. І професіоналізм омбудсмана має чи не найважливіше значення для реалізації потенціалу цього правозахисного органу. На цій посаді повинна бути всестороннє розвинута людина, яка розбирається в чинному законодавстві та у сфері прав людини, знає механізм державної влади в цілому та структуру окремих органів публічної влади, здатна дати правову оцінку тому чи іншому актові або діям органів влади, вміє знайти правильне, законне рішення при розгляді скарг громадян та правовими методами захистити їх права і свободи. Недаремно законодавством багатьох країн серед вимог щодо кандидатів на посаду омбудсмана передбачено, що він повинен бути або юристом, або ж мати певний правозахисний досвід, або ж відповідати вимогам, що пред’являються до суддів загальних судів або Верховного суду країни чи до суддів Конституційного суду. Якщо ж такі вимоги законодавчо не закріплені, то практика, як правило, все-таки йде по шляху призначення на цю посаду особи, яка є правником, для того, щоб вона могла професіонально здійснювати свої правозахисні функції.

Слід зазначити, що названі принципи діяльності омбудсманів не вичерпують всієї системи таких принципів. Наприклад, для більшості колегіальних омбудсманівських служб характерним є принцип колегіальності обговорення та прийняття рішень по справі, в деяких країнах законодавче закріплення отримав принцип етичної поведінки омбудсмана і т. ін. Нами охарактеризовані тільки найбільш важливі принципи його роботи, які виражають сутність цього правозахисного інституту, підкреслюють його особливу природу та роль у забезпеченні прав людини.

Іншим додатковим елементом конституційно-правового статусу омбудсмана є відповідальність11. Відповідальність омбудсмана виступає наслідком невиконання ним чи неналежного виконання своїх прав і обов’язків, закріплених законодавством, згідно з яким омбудсман має відповідати за їх порушення. Тим самим вона має своєю метою забезпечення законності в країні, попередження і присікання правопорушень зі сторони омбудсмана, захист і відновлення порушених прав людини, максимально можливе усунення шкоди, нанесеної діями омбудсмана громадянам, суспільству і т. ін. Відповідальність представляє собою конструктивний інструмент і гарантію ефективної діяльності омбудсмана, належного виконання ним своїх повноважень. Нерідко вона застосовується не лише тоді, коли омбудсман порушив норми права, а й у разі, якщо його поведінка, діяльність порушує норми моралі. Це пов’язано з тим, що до омбудсмана, як правозахисного органу, пред’являються досить жорсткі вимоги у тому числі з моральної точки зору. Таким чином відповідальність сприяє дотриманню омбудсманом чинного законодавства, норм моралі і безпосередньо впливає на якість його роботи та поведінку.

Правда, аналізуючи сьогодні правову базу відповідальності омбудсмана, доводиться констатувати, що вона не завжди становить дієву систему норм, яка б забезпечувала належне функціонування цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту. Деякою мірою це пов’язано з тим, що омбудсман розглядається чи то як представник законодавчої або виконавчої гілок влади, чи то як представник народу і відповідно щодо нього не передбачені жорсткі санкції. На наше переконання це не цілком нормально, оскільки представництво будується на правовій, політичній і моральній довірі. А там, де довіра, - як стверджує М.А. Краснов, - там органічно виникає питання про відповідальність того, кому довіряють, перед тим, хто довіряє [277, c. 94]. Варто не забувати, що відповідальність будь-якого органу державної влади є невід’ємною складовою демократичної влади, гарантією проти узурпації та зловживання владою. І інститут омбудсмана в цьому не виняток.

Таким чином ми проаналізували елементи конституційно-правового статусу омбудсмана, виділивши серед них основні – загальну правоздатність, права і обов’язки омбудсмана, гарантії його діяльності, і неосновні (додаткові) – форми та принципи діяльності омбудсмана, його відповідальність. Ці елементи найбільш повно характеризують інститут омбудсмана, проте не повністю розкривають його природу.

1.3. Функції омбудсмана

Важливим питанням у розкритті сутності інституту омбудсмана, визначенні його правової природи є його функціональна характеристика. Як точно зазначила В.В. Бойцова, омбудсмана “впізнають” за характером здійснюваних функцій [64, c. 331]. Обумовлено це тим, що функції омбудсмана – це основні напрямки та види його діяльності, які здійснюються в межах компетенції цього правозахисного інституту. В них відображається його реальна роль у забезпеченні прав людини і громадянина та соціальне призначення цього інституту: об’єктивна необхідність здійснення ним суспільно корисної, соціально обумовленої контрольно-наглядової та правозахисної діяльності. Правильне розуміння функцій омбудсмана важливе і для практики державно-правового будівництва, оскільки визначення функцій омбудсмана сприяє виразному і точному визначенню ролі цього інституту у здійсненні державних функцій. При цьому, як доречно підкреслює професор А.Б. Венгеров, правильне теоретичне вирішення питання про взаємозв’язок функцій держави та органів, які забезпечують їх виконання, має величезне практичне значення, оскільки державний орган слід створювати під ту чи іншу функцію, а не навпаки – створювати орган, а вже потім знаходити йому функцію [519, c. 160]. Зрештою, без правильного вирішення питання про функції омбудсмана важко окреслити пріоритетні напрями та розкрити обсяг, характер і зміст діяльності цього інституту.

Не дивлячись на безперечну важливість функціональної характеристики інституту омбудсмана, це питання, на жаль, до сьогодні практичного вирішення не отримало, що істотно ускладнює його наукове дослідження. Насамперед це пов’язано з новизною цього інституту в механізмі державної влади і, як наслідок, недостатнім опрацюванням ученими-теоретиками питання щодо його функцій.

По-друге, це ускладнюється тією обставиною, що не існує єдиної схеми цього інституту, для кожної держави характерна своя специфічна модель, яка визначається вітчизняною практикою державотворення, національними традиціями, менталітетом народу, правовою системою, рівнем правової культури і т. ін. Тому функції інституту омбудсмана в конкретній державі не істотно, але все-таки відрізняються. По-третє, існує певна проблема щодо визначення самого “місця” інституту омбудсмана в механізмі державної влади за принципом поділу влади. По-четверте, слід підкреслити недосконалу правову регламентацію функцій цього інституту.

І по-п’яте, це пояснюється багатозначністю самого терміна «функції». В одних джерелах під функціями розуміють основні напрямки діяльності, які лежать в основі компетенції певного інституту [530, c. 87]; чи соціально-цільове призначення конкретного органу, який через функції реалізує свою компетенцію [518, c. 144]. В інших зазначається, що поняття “функція” означає напрямок, предмет діяльності того чи іншого політико-правового інституту, зміст цієї діяльності, її забезпечення [447, c. 7; 90, c. 167]. Деякі вчені вважають, що термін “функція” має подвійне смислове навантаження: з одного боку – це соціальна роль органу, призначення; спрямованість на певну діяльність, з іншого – сама його діяльність або напрями одного й того ж виду діяльності, що мають специфічні особливості [460, c. 69]. М.І. Байтін виходить з того, що функції органів держави – це реалізація компетенції, прав і обов’язків окремих органів у відповідності з їх місцем і призначенням у державному механізмі і політичній системі суспільства [517, c. 63]. Український вчений А.З. Георгіца під функціями державних органів розуміє і цілі, які ставляться перед ними, і основні напрями їхньої діяльності, і правові засоби (обов’язки й повноваження), які застосовуються для досягнення поставлених цілей [113, c. 304]. М.Д. Савенко, досліджуючи функції Конституційного Суду України, зазначає, що це основні напрямки, предмет і зміст його діяльності, спрямовані на реалізацію компетенції та виконання поставлених перед ним завдань [471, c. 30]. С.Г. Серьогіна обгрунтовує, що функція державного органу вказує головний напрям його діяльності, шлях до загальної мети. Вона стверджує: “Для вирішення конкретних завдань, що постають на цьому шляху, за органом юридично закріплюють певні потенційні можливості, які окреслюються у праві через вид і міру можливої й належної владної поведінки (повноваження), сферу її прикладення (предметну підвідомчість). Беручи до уваги, що повноваження, предметна і територіальна підвідомчість складають поняття “компетенція”, можна зробити висновок, що функції є напрямами реалізації (прикладення) компетенції на шляху до поставленої перед органом мети: компетенція – функція – завдання – мета” [478, c. 49-50]. Така точка зору цього автора грунтується на думці одного з відомих фахівців з цієї проблеми – українського вченого-конституціоналіста В.Ф. Погорілка, який у своїй роботі “Местные Советы в механизме осуществления функций Советского общенародного государства” вказує, що компетенція органу похідна від його функцій, вона за обсягом більш рухома, динамічна, схильна до частіших змін [404, c. 70].