Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Таким чином, якщо виходити з зазначених визначень, поняття «функція», як бачимо, має певну схожість з поняттям «діяльність». Внаслідок чого деякі автори використовують їх як тотожні [124, c. 5-7]. Однак інші дослідники переконані, що ставити знак рівності між функціями і основними напрямками діяльності не можна, оскільки ці категорії знаходяться у різних площинах і взаємно доповнюють загальну характеристику організації і діяльності певних органів. “Якщо функції пов’язані з задачами, які вирішують правоохоронні органи у боротьбі зі злочинами і іншими правопорушеннями, то основні напрямки визначають мету діяльності правоохоронних органів, які випливають із правової політики держави,” – стверджують вони [437, c. 19]. М.І. Мичко, підтримуючи точку зору, що поняття “функції” і “діяльність” не тотожні, виходить з того, що поняття “функції” значно ширше ніж поняття “діяльність”, оскільки, крім власне практичної діяльності, функція включає в себе і соціальне призначення певного інституту [362, c. 38]. Цей висновок грунтується на тому, що природа будь-якої функції подвійна і внутрішньо суперечлива. З одного боку, це обов’язок здійснювати певну діяльність, з іншого – це реалізація такої діяльності [552, c. 76]. У своїй роботі “Функции прокурорского надзора” А.П. Глєбов підкреслює, що “соціальне призначення” і “діяльність” – це дві сторони поняття функції прокуратури, і відсутність однієї з них не дозволяє говорити про наявність самостійної функції [115, c. 76]. М.І. Мичко доповнює цю точку зору тим, що діяльність і функція співвідносяться між собою як сутність і явище. Функції реалізуються зовні через діяльність. “Однак, - зазначає він, – при цьому треба мати на увазі й те, що один і той самий вид діяльності може складати зміст різноманітних функцій, оскільки останні відрізняються одна від одної не тільки за характером діяльності, але й за соціальним спрямуванням” [362, c. 38-39]. А М.Д. Савенко зазначає, що основні напрями і види діяльності є найбільш суттєвою ознакою функцій, оскільки поза діяльністю функція існувати не може. Функції найбільш повно відтворюють діяльність певних суб’єктів, їх зміст, сутність та призначення [471, c. 31].

З огляду на такий підхід, який, на наш погляд, є найбільш правильним, можна сказати, що функції омбудсмана – це основні напрямки його діяльності, які визначають соціальне призначення цього інституту. За своєю суттю вони об’єктивні, оскільки обумовлені правовою природою омбудсмана і випливають із завдань, що стоять перед цим органом державної влади. Як слушно зазначає С.О. Комаров – завдання та функції нерозривні, оскільки відповідність завданням є істотною ознакою категорії функції і при цьому формулювання деяких завдань і функцій співпадають або майже співпадають. При цьому він визнає, що визначальними у співвідношенні завдань і функцій є все ж завдання, для виконання яких необхідно здійснити певні функції [235, c. 87]. Тобто задачі омбудсмана мають основоположне значення відносно до його функцій, є їх безпосередньою передумовою. Завдання – це те, що вимагає вирішення, в свою чергу, функція представляє собою засіб його реалізації, це вид діяльності, спрямований на вирішення завдання. Задачі омбудсмана втілюються в життя завдяки здійсненню ним своїх функцій у притаманних йому формах і методах.

Із врахуванням цих чинників можна зробити висновок, що функції омбудсмана – це основні напрямки його діяльності, що випливають із його завдань та визначають сутність і соціальне призначення цього інституту і реалізуються в передбачених чинним законодавством формах і методах.

Слід зазначити, що оскільки в різних країнах цей інститут характеризується своєю специфічною “схемою”, то в правовій доктрині і практиці більшості держав має місце широка різноманітність його функцій і це має негативний результат, оскільки в науковій юридичній літературі вони не досліджені належним чином. У вітчизняній конституційній доктрині наукова розробка функцій омбудсмана ґрунтується на схемі, вперше запропонованій в 1990 році радянським вченим І.С. Власовим у роботі “Защита гражданских прав личности в Польше: (институт омбудсмана)”, який виділяв такі функції цього правозахисного органу: а) з’ясування всіх обставин, що стосується порушення прав й свобод людини та громадянина; б) корегуюча або відновлююча функція; в) функція, яка пов’язана з ініціюванням реформ; г) інформаційно-виховна функція [95, c. 11]. І сьогодні більшість авторів, які займаються дослідженням інституту омбудсмана, одностайні в тому, що в його діяльності можна назвати тільки чотири основні функції, які у своїй сукупності підкреслюють особливу правозахисну роль цього інституту [64, c. 18; 567, c. 47-48; 237, c. 27].

Певні відмінності у визначенні функцій омбудсмана можна відзначити у таких українських дослідників, як В. Клочкова та М. Косюти, які твердять, що Уповноважений виконує функцію парламентського контролю [215, c. 41] чи функцію контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України [271, c. 8]. А. Тененбаум називає дві функції Уповноваженого – це розгляд звернень, заяв і скарг громадян з приводу порушення їхніх прав і свобод, а також вжиття заходів щодо усунення порушень законодавства [513, c. 101]. О.Н. Ярмиш і О.В. Серьогін до числа функцій Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відносять контрольно-наглядову, правоохоронну, нормотворчу, правозастосовчу, інформаційну і інші функції [623, c. 190-191]. К.О. Закоморна вказує уже на сім функцій українського омбудсмана: дослідницьку, сприяння парламентському контролю, реформістську, консультативну, інформаційну, виховну та інтеграційну функцію [149, c. 127]. Правда, при цьому вона зупиняється на характеристиці тільки реформістської функції омбудсмана.

Приведені положення дозволяють стверджувати про різноманітність точок зору відносно функцій омбудсмана та про безсистемність їх дослідження, що в науковому плані має певний недолік, оскільки довільної форми функцій не буває. Теорією держави та права в пізнанні державно-правових явищ і процесів використовується метод класифікацій, який сприяє упорядкуванню і співставленню цих явищ та процесів. Ефективно використовується цей метод і при дослідженні функцій органів державної влади. Вважаємо доцільним зробити це і при характеристиці функцій омбудсмана. Така класифікація створить умови для більш глибокого і різностороннього їх вивчення та ефективнішого застосування. Вона дасть можливість напрацювати практичні рекомендації з удосконалення основних напрямків діяльності – функцій омбудсмана не загалом, а диференційовано.

Класифікаційні підстави можуть мати різний характер. Їх слід розрізняти за певними критеріями, низкою ознак і насамперед за елементами діяльності омбудсмана. Найбільш загальними критеріями розмежування функцій омбудсмана є, по-перше, способи та засоби його діяльності – більш-менш однорідні, близькі види діяльності омбудсмана; по-друге, особливості об’єкта (сфери) впливу, специфіка суспільних відносин, на які омбудсман впливає в процесі своєї діяльності. Можна виділити також основні і неосновні його функції. Основні функції омбудсмана – це найбільш важливі, широкі за обсягом та загальні за змістом напрямки його діяльності щодо здійснення стратегічних завдань і цілей, що стоять перед ним. Неосновні – це структурні частини основних функцій омбудсмана, які представляють собою напрямок його діяльності щодо виконання завдань у конкретній, а тому більш вузькій сфері суспільного життя. Однак необхідно зауважити, що така класифікація функцій омбудсмана є надто умовною, оскільки критерій такого образного розмежування функцій органів державної влади теорією держави та права чітко не визначений. Тому з огляду на предмет нашого дослідження вважаємо за доцільне детальніше зупинитися на характеристиці основних функцій омбудсмана.

Відносно класифікації функцій омбудсмана за способами та засобами діяльності можна запропонувати таку класифікацію функцій: 1) контрольно-наглядова; 2) правозахисна функцію; 3) функція співпраці з органами влади, установами, організаціями; 4) правовідновлююча функція; 5) арбітражна (третейська) функція; 6) функція попередження порушень прав людини; 7) консультативна функція; 8) інформаційна функція; 9) аналітична функція; 10) функція ініціювання реформ у галузі забезпечення прав людини (реформаторська функція); 11) організаційно-управлінська функція та ін. Ці функції в науковій правовій і політологічній літературі розглядаються ще як “технологічні” (владні) або “організаційні” функції [113, c. 308; 251, c. 435;].

Звичайно, що серед всіх названих функцій правозахисна та контрольно-наглядова функції посідають пріоритетне місце, оскільки, з одного боку, омбудсман виступає як контрольно-наглядовий орган, уповноважений на те відповідними органами державної влади; з іншого – його діяльність спрямована на захист порушених прав громадян у результаті дій чи бездіяльності різноманітних органів державної влади, місцевого самоврядування чи їх посадових осіб. Саме ці функції сповна характеризують соціальне призначення цього інституту. І коли ми говоримо, що основною функцією парламенту є законодавча діяльність, виконавчої гілки влади – виконання законів, судової – здійснення правосуддя, то для інституту омбудсмана – це здійснення контролю за діяльністю різноманітних органів, їх посадових осіб з метою недопущення ними порушень прав людини. Як правило, саме ці дві функції найчастіше законодавчо закріплюються за омбудсманами. Тільки в одних країнах законодавець зробив акцент на першій функції, а в інших – на другій. Наприклад, у Швеції, ФРН, Новій Зеландії та деяких інших країнах положення про омбудсмана міститься в розділах конституцій, які присвячені контрольним функціям парламенту. Разом з тим правозахисна функція закріплена у правових актах, присвячених омбудсману. А в законодавстві Іспанії, Албанії, Португалії, Македонії, Словенії та деяких інших держав акцент зроблено на правозахисній ролі омбудсмана. У конституціях цих країн статті про омбудсмана містяться у розділах про основні права і свободи громадян. Водночас законами закріплено, що цей інститут своєю діяльністю реалізує контрольно-наглядову функцію.

Вважаємо, що буде логічніше спочатку зупинитися на контрольно-наглядовій функції омбудсмана, як такій, що була притаманна йому від початку заснування цього інституту. У більшості країн ця функція випливає з тих же положень конституцій і законів, які закріплюють статус цього інституту. “Народний Захисник Грузії здійснює нагляд за дотриманням прав і свобод людини на території Грузії, виявляє факти їх порушення, сприяє відновленню порушених прав,” – говориться в ст. 3 Закону “Про Народного Захисника Грузії” [364, c. 127]. У Конституції України ст. 101 проголошує: “Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини” [262]. Майже аналогічне положення має місце в Законі про Уповноваженого з прав людини Узбекистану: “Уповноважений Олій Мажлісу з прав людини – посадова особа, наділена повноваженнями забезпечити парламентський контроль за ефективністю дотримання діючого законодавства про права людини в Республіці Узбекистан державними органами, органами самоврядування громадян, підприємствами, установами, організаціями, суспільними об’єднаннями і посадовими особами” [23, c. 12]. Ст. 55 Конституції Королівства Данії голосить, що Фолькетинг призначає двох осіб, які не є депутатами Фолькетингу, для контролю за діяльністю цивільної і військової адміністрації країни [243, c. 309]. Подібні формулювання контрольно-наглядової функції омбудсмана конституційно та законодавчо закріплені і в інших країнах.

Сутність контрольно-наглядової функції омбудсмана полягає у здійсненні ним перевірки діяльності підконтрольних органів державної влади, місцевого самоврядування, організацій, установ, підприємств незалежно від форм власності, їх посадових осіб в аспекті дотримання ними прав і свобод людини та громадянина з метою попередження чи усунення порушених прав людини. Таким чином, омбудсман контролює фактичний стан дотримання прав людини апаратом державної влади, його посадовими особами, оцінює їх діяльність з точки зору дотримання прав людини, здійснює контроль та нагляд за законністю, обгрунтованістю, доцільністю прийняття рішень органами державної влади та їх посадовими особами у сфері прав людини.

Контрольно-наглядова функція реалізується омбудсманом, як правило, на підставі скарг окремих громадян. Тобто основним методом його роботи є розслідування і перевірка скарг потерпілих. Розглядаючи скарги на неправомірні дії посадових осіб, на рішення, правові акти органів державної влади, що обмежують права людини, омбудсман тим самим перевіряє в ході провадження дотримання ними вимог Основного закону держави, іншого чинного національного законодавства щодо прав людини та контролює їх діяльність.

Однак контроль і нагляд омбудсмана за діяльністю різноманітних органів і посадових осіб з метою захисту прав і свобод людини та громадянина не можна зводити тільки до процесу вирішення скарг громадян. Крім розгляду скарг, омбудсман уповноважений контролювати діяльність органів виконавчої гілки влади, інших державних та муніципальних органів, їх посадових осіб іншими способами. Частіш за все омбудсмани наділені правом розслідування “за обов’язком служби”, тобто при відсутності скарги з боку зацікавлених осіб. При виявленні випадків порушення прав громадян омбудсман може розпочати провадження за власною ініціативою.

Порівняльно-правовий аналіз конституцій та законодавства багатьох держав світу свідчить про те, що омбудсмани мають у своєму розпорядженні досить ефективний арсенал юридичних засобів для здійснення контролю за державним апаратом та його посадовими особами. Широкі контрольно-наглядові повноваження омбудсмана за діяльністю органів державної влади та їх посадових осіб з метою захисту прав і законних інтересів громадян визначають високий авторитет цього інституту і визнання його громадськістю. Деякі автори відносять контрольно-наглядову функцію омбудсмана до найголовніших, першочергових. “Його функції, - пише В.В. Бойцова про омбудсмана, – полягають в тому, щоб контролювати діяльність державних і муніципальних органів та гарантувати виконання ними обов’язків і зобов’язань стосовно членів суспільства, встановлених правом і статутами країни. ... Таким чином, омбудсман розглядається як “сторож” прав людей проти зловживань, протизаконних дій чи помилок державних та муніципальних органів і їх посадових осіб. Це “нічний сторож сторожів”, що є публічною посадовою особою, завданням якого виступає захист інтересів держави і служба народу” [64, c. 40]. Ефективність контрольно-наглядової функції омбудсмана обумовлена тим фактором, що він контролює дотримання прав і свобод людини у діяльності різноманітних структур не тільки з точки зору порушення ними чинного законодавства, а й доцільності, об’єктивності, людяності, справедливості їх дій.

Правозахисна функція омбудсмана також випливає із самих положень конституцій та національних законів, які регулюють статус цього інституту. Так, в ст. 159 Конституції Республіки Словенія закріплено: “Уповноважений з прав людини згідно з Законом стоїть на сторожі прав людини і основних свобод у відносинах з державними органами, органами місцевого самоврядування і посадовими особами” [248, c. 302]. “Народний Адвокат захищає права, свободи і законні інтереси особистості від протизаконних чи неправильних дій, бездіяльності державних адміністративних органів,” – голосить ст. 60 Конституції Албанії [244, c. 191]. У ст. 54 Конституції Іспанії має місце положення, що Захисник народу уповноважений Генеральними Кортесами і призначається ними для захисту прав, передбачених Конституцією [243, c. 382]. Закріплюють положення, що Уповноважений стоїть на сторожі прав і свобод людини та громадянина і Конституція Республіки Польщі (ст. 208) [255, c. 733], а також Основний Закон ФРН та ряду інших держав. Проте у більшості країн правозахисна функція омбудсмана закріплена на законодавчому рівні. При цьому вона, як правило, деталізується зазначенням положень, що омбудсман розглядає будь-яку скаргу про порушення прав людини; вивчає ситуацію про дотримання прав людини в країні, особливо у сфері, що стосується малозабезпечених груп населення; реагує на факти порушень прав людини [364, c. 183]; посилює гарантії державного захисту прав і свобод людини та громадянина; сприяє безперешкодній реалізації прав і свобод людини і громадянина; забезпечує дотримання і повагу прав, свобод і гідності людини та громадянина державними органами, органами місцевого самоврядування і посадовими особами підприємств, установ, організацій незалежно від організаційно-правових форм і форм власності [496, c. 381, 683] і т. ін.