Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Іншою інституцією, з якою на пострадянському просторі та у деяких інших країнах успішно співпрацюють омбудсмани, є Конституційні суди. Така співпраця базується на зверненнях омбудсманів до цього органу конституційного контролю щодо визнання неконституційними нормативних актів, які порушують права людини, офіційного тлумачення положень Основного закону країни. Як зазначає М. Савенко, обмеженість захисту прав і свобод людини і громадянина Конституційним Судом України за зверненням громадян має компенсуватися діяльністю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. На його думку, важливою формою такої співпраці має бути оприлюднення офіційної позиції Уповноваженого з питань, які знаходяться на розгляді Конституційного суду і стосуються прав і свобод людини і громадянина, оскільки таким чином узгоджується позиція цих двох органів у сфері забезпечення прав людини [470, c. 82].

Активно співпрацюють омбудсмани також з правоохоронними органами [555, c. 33], парламентами, органами виконавчої та судової гілок влади. Таке співробітництво ставить за мету, з одного боку, довести до всіх гілок влади інформацію про ситуацію з правами людини в країні, з іншого, - забезпечити найбільш сприятливі умови для реалізації усіх напрямків діяльності омбудсмана, в першу чергу, щодо відновлення порушених прав громадян. Для цього законодавство зарубіжних країн ясно та однозначно закріплює вимоги про співпрацю органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності з омбудсманом, надання йому відповідної допомоги. Наприклад, згідно з законодавством Іспанії Народному захисникові органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані надавати всі необхідні матеріали і документи, в тому числі і секретні. Службовці, які здійснюють перепони розслідуванню омбудсмана, відмовляються надавати йому необхідні матеріали чи утруднюють доступ до документів, проявляють непокору, ризикують бути притягнутими до відповідальності зі сторони прокурора, якому Народний захисник має право передати відповідну інформацію про поведінку службовця. При невидачі Народному захисникові секретних документів в кожному окремому випадку приймається рішення Ради Міністрів.

У Нідерландах, якщо запрошені повісткою для участі у розслідуванні скарги експерти чи перекладачі не з’явилися, національний омбудсман може дати розпорядження про використання сил поліції для їх примусового приводу. Особа, яка утруднює належне здійснення функцій Публічним радником штату Небраска (США), зумисне вводить чи намагається ввести його в оману при проведенні ним слідчих дій, карається штрафом у розмірі до 1000 доларів [65, c. 113]. Покарання штрафом за вчинення перешкод, ускладнення чи спротив здійсненню омбудсманом своїх функцій, відмову виконувати його законні вимоги, введення в оману неправдивими свідченнями передбачено також законодавством Нової Шотландії (до 500 доларів), штату Айова (не менше 1000 доларів), Ямайки (не менше 5000 доларів) [53, c. 215-217].

Таким чином, омбудсмани, як інститути влади, наділені значними гарантіями для ефективної реалізації тих завдань і функцій, які стоять перед ними. Вони також користуються низкою соціальних та матеріальних гарантій, нерідко при цьому цей правозахисний інститут прирівняється за своїм статусом до вищих посадових осіб держави. Наприклад, деякі країни наділяють своїх омбудсманів матеріальними та соціальними гарантіями, прирівнюючи їх за статусом до міністрів (Данія, Угорщина, Португалія) чи суддів Верховного суду (Ірландія, Нова Зеландія, Данія). Комісар з питань адміністрації Кіпру згідно з законом отримує винагороду у розмірі, що дорівнює розмірові Генерального аудитора, а пенсія та допомога нараховується йому у порядку встановленому для голови Комісії публічної служби. Подібні правила законодавчо урегульовані для омбудсманів Угорщини, Великобританії, Західної Австралії, Нової Шотландії тощо.

Слід зазначити, що призначення соціальних та матеріальних гарантій омбудсманів полягає не в тому, щоб встановити їм певні пільги і привілеї, а в тому, щоб забезпечити належну реалізацію передбачених законом прав, створити відповідні умови для праці. І в загальній системі гарантій вони спрямовані на підвищення якості та ефективності правозахисної роботи омбудсмана.

Як уже зазначалося гарантії діяльності омбудсмана, його права, обов’язки і загальна правоздатність складають основу його конституційно-правового статусу, а інші елементи виступають додатковими елементами статусу цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту, оскільки вони похідні від основних. Зокрема до додаткових елементів відносяться форми діяльності омбудсмана, які виступають зовнішньою стороною реалізації його прав та обов’язків. Треба відзначити, що в юридичній літературі проблема форм діяльності органів публічної влади є однією з найбільш дискусійних і існують різні точки зору відносно їх розуміння та класифікації. На наш погляд, найбільш обгрунтованою і конструктивною є позиція тих учених, які розглядають форми діяльності органів публічних влади в якості особливого структурного елементу правового статусу цих органів і розуміють під ними зовнішню сторону функціонування органів публічної влади, тобто сукупність однорідних дій, які здійснюються у певних рамках, визначених законодавством. Зокрема на таких позиціях стоять українські вчені-конституціоналісти О.Н. Ярмиш, С.Г. Серьогіна та В.О. Серьогін [623, c. 61; 478, c. 148]. Вони ж в залежності від характеру породжуваних наслідків розмежовують правові та неправові форми діяльності органів публічної влади.

Виходячи з цього можна констатувати, що форми діяльності омбудсмана представляють собою основні однорідні, самостійні дії, які здійснюються ним у передбачених законодавством правових та неправових рамках і спрямовані на реалізацію його прав та обов’язків.

Правові форми діяльності омбудсмана врегульовані нормами права і пов’язані із здійсненням ним у чітко визначеному законодавством порядку юридично значимих дій, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Вони класифікуються на контрольно-наглядову та правозастосовчу, а в деяких країнах також опосередковано на установчу, правотворчу та інтерпретаційну9. Контрольно-наглядова діяльність полягає у здійсненні омбудсманом контролю та нагляду за органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, незалежно від форм власності, об’єднаннями громадян, їх посадовими і службовими особами з точки зору дотримання ними прав і свобод людини. Правозастосовча форма представляє собою діяльність, за допомогою якої омбудсман, виходячи з чинного законодавства, вирішує питання про наслідки суперечок у сфері прав людини та приймає відповідні рішення. Установча форма діяльності омбудсмана є опосередкованою, оскільки омбудсмани деяких держав не безпосередньо приймають участь у структурних перетвореннях механізму державної влади, його реформуванні, а опосередковано шляхом ініціювання цього питання перед відповідними органами. Аналогічно відбувається реалізація правотворчої діяльності омбудсмана, коли вони наділені або правом законодавчої ініціативи (що має місце у незначній кількості країн), або ж ініціюють прийняття правових актів, їх зміну чи скасування перед відповідними повноважними інституціями. Що стосується інтерпретаційної форми діяльності омбудсмана, то вона полягає у неофіційному тлумаченні права, з’ясуванні і роз’ясненні ним змісту і цілей норм чинного законодавства.

Неправова форма діяльності омбудсмана, на відміну від правової, не вимагає повного і суворого юридичного оформлення і тому вона не передбачає юридичних наслідків. Основною неправовою формою діяльності омбудсмана є організаційна. Дії, які складають її зміст, забезпечують реалізацію прав і обов’язків омбудсмана за допомогою конкретних організаційних форм, не обов’язково закріплених у законі. Завдяки цій формі діяльності вирішуються питання правильної організації роботи самого омбудсмана та його служби, забезпечення виконання його рішень, злагодженості роботи структурних підрозділів апарату омбудсмана, визначення функціональних обов’язків співробітників його служби, проведення нарад омбудсмана, прийом населення, здійснення виїзних засідань омбудсмана в певні регіони країни з метою вивчення стану дотримання прав людини на місцях тощо. Кожна така дія не пов’язана з учиненням юридично значущих дій, проте вона вносить свою частку в кінцевий результат правозахисної та контрольно-наглядової діяльності омбудсмана. З організаційною тісно пов’язана матеріально-технічна10 діяльність омбудсмана, яка охоплює обсяг його фінансової, господарської та бюджетної роботи, а також роботи з різноманітними запитами, підготовкою проектів рішень, інформацій, довідок, щорічних та спеціальних доповідей, ведення діловодства і т. ін.

З формами діяльності омбудсмана тісно пов’язані принципи його діяльності, які також виступають другорядними елементами його конституційно-правового статусу. Слід зазначити, що на законодавчому рівні основні засади діяльності омбудсмана отримали безпосереднє закріплення у небагатьох державах (Узбекистан, ФРН, Хорватія, Македонія, Молдова, Португалія та ще кількох інших країнах). У більшості випадків вони мають опосередковане юридичне вираження, коли текстуально не закріплені, тим не менш органічно випливають, будучи так чи інакше регламентовані діючим національним законодавством. Хоча з цього приводу не можна не погодитися з М. Косютою, який переконаний, що узагалі варто сформулювати основні принципи діяльності українського омбудсмана і закріпити їх в Законі, як це зроблено в Законі “Про прокуратуру” [271, c. 9].

Виходячи з аналізу правової доктрини і практики більшості країн світу, теоретичних розробок у цій сфері, досвіду функціонування омбудсманів різних держав, а також порівняльно-правового та формально-логічного методів дослідження, до числа основних принципів діяльності цього інституту можна віднести: 1) принцип гуманізму; 2) законності; 3) справедливості; 4) принцип об’єктивності (неупередженості); 5) принцип незалежності; 6) принцип демократизму; 7) доступність; 8) відкритість, гласність; 9) принцип недоторканності приватного життя і конфіденційності відомостей стосовно осіб по справі; 10) професіоналізм.

Гуманізм – основоположний принцип, що характеризує омбудсмана як інститут, призначення якого служіння людині, захисту її прав і свобод. З огляду на цей принцип омбудсман зобов’язаний терпляче, компетентно, ввічливо і уважно роз’яснювати громадянам їх права та обов’язки, порядок їх забезпечення та процедури правового захисту, надавати відповідну допомогу в усуненні виявлених порушень прав громадян. Гуманне ставлення до громадян, які звертаються за допомогою до омбудсмана, виражається також в тому, що стосовно них з боку омбудсмана неприпустима чиста формальність: відмова у прийнятті скарги з причини недотримання форми її написання, подання і т. ін. Наприклад, законодавством Словенії передбачено, що офіційною мовою провадження Уповноваженого є словенська мова, однак кожний, хто не володіє цією мовою, може звернутися до нього з заявою на своїй рідній мові [364, c. 345]. Омбудсман покликаний також сприяти гуманному ставленню до потреб та запитів громадян з боку органів влади, посадових осіб різноманітних органів та організацій незалежно від форм власності. Він повинен стояти на сторожі прав громадян, не допускаючи випадків переслідування заявників чи іншого обмеження їх прав зі сторони органів влади за звернення до нього. Розуміння та утвердження того, що кожна людина, незалежно від її національності, раси, віросповідання, соціального та майнового стану, статі і т. ін. має рівні та невід’ємні права і свободи, що витікають із її сутності як члена суспільства, гуманність у відносинах з тими, чиї права порушені, хто уже незаконно ображений, розуміння їхнього болю, сприйняття його як соціальної несправедливості, що завдає удар по всьому суспільству, правовій і управлінській системі, є основними критеріями діяльності омбудсмана.

Законність – універсальний правовий принцип, який знайшов своє нормативне втілення в багатьох країнах, це обов’язковий атрибут існування та розвитку демократично організованого суспільства. Законність необхідна для забезпечення свободи громадян, реалізації їх прав, формування та розвитку громадянського суспільства, побудови правової держави, а її рівень та стан служать головним критерієм оцінки правового життя громадян, суспільства, держави. В юридичній науці законність розуміється чи то просто строгим і повним виконанням приписів правових законів і прийнятих на їх основі юридичних актів всіма суб’єктами права [570, c. 344], чи як правовий режим суспільного життя, який полягає в неухильному дотриманні юридичних норм всіма праводієздатними учасниками [492, c. 247], чи як політико-правове явище, що характеризує процес удосконалення державно-правової форми організації суспільства і реалізації ідеї соціальної справедливості шляхом строгого та неухильного дотримання і виконання діючого законодавства [517, c. 515].

Зміст принципу законності в роботі омбудсмана складає діяльність, спрямована на неухильне виконання і дотримання законів всіма учасниками суспільних відносин, на забезпечення такої поведінки органів державної влади, їх посадових осіб, а також громадян, яка відповідає вимогам норм права, на забезпечення реалізації прав і свобод людини, гарантування принципу рівності всіх перед законом, неприпустимість свавілля у діяльності посадових осіб.

Законність як принцип діяльності омбудсмана означає, що здійснювати захист прав і свобод людини і громадянина він може тільки законними засобами, передбаченими Конституцією та іншими законами країни. Він не повинен виходити за рамки правових приписів своєї діяльності: проводити дії, не передбачені законодавством, приймати рішення, що виходять за рамки його повноважень тощо.

Принцип законності знаходить своє втілення також при здійсненні омбудсманом контролю за ефективністю дотримання законодавства у сфері захисту прав людини, приведенні його у відповідність з нормами міжнародного права, міжнародними стандартами у галузі прав людини.

З принципом законності в діяльності омбудсмана тісно пов’язаний принцип справедливості. “… Уповноважений у справах правосуддя є державним органом, що обирається в порядку голосування Парламентом; його обов’язки охоплюють головним чином нагляд за дотриманням і захист прав, свобод, правових гарантій і інтересів громадян, а також забезпечення, з використанням неформальних засобів, дотримання принципів справедливості і положень закону при здійсненні публічних повноважень,” – проголошує Закон Португалії [364, c. 290]. Закон про омбудсмана Хорватії закріплює, що омбудсман зобов’язаний стояти на сторожі принципів справедливості і етики (ст. 2) [364, c. 387]. “Якщо при проведенні розслідування… Комісар виявить, що в результаті адміністративної неправомірності потерпілій особі завдана несправедливість, і що ця несправедливість не усунена і не буде усунена, він може … подати обом палатам Парламенту спеціальну доповідь по справі,” – зазначається в ч. 3 ст. 10 Закону Великобританії про Парламентського комісара [364, c. 46]. Аналогічне положення міститься в Законі про Комісара з питань адміністрації Кіпру: “Якщо після проведення розслідування … Комісар дійде висновку, що особі, яка подала скаргу, було нанесено шкоду чи проти неї було здійснено протизаконну дію, він може включити у свою доповідь пропозиції чи рекомендації, адресовані відповідному органу влади, про відшкодування шкоди чи відновлення справедливості” (ст. 6) [364, c. 177].