Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Конституційно-правове закріплення прав і обов’язків суб’єктів правовідносин не гарантує їх автоматичного виконання, дотримання, повинні мати місце також гарантії забезпечення цих прав і обов’язків. Саме вони сприяють належній та повній реалізації соціальними інституціями своїх прав та обов’язків, поєднують воєдино правове і фактичне становище суб’єкта в державі та суспільстві. Роль гарантій у забезпеченні прав та обов’язків суб’єктів правовідносин дуже важлива, тому вважаємо, що вони також виступають основним елементом конституційно-правового статусу суб’єктів правовідносин. Хоча в літературі з цього приводу існують дві взаємопротилежні точки зору. Одні науковці, зокрема О.О. Миронов, Н.О. Богданова, Н.Ю. Хаманєва, Ю.А. Дмитрієв та деякі інші, вважають, що правові гарантії слід розглядати як елемент статусу суб’єкта правовідносин [343, c. 165; 45, c. 17; 118, c. 167; 556, c. 10]. Інші, як наприклад, О.О. Лукашева, відстоюють позицію, що гарантії виступають категоріями, що виходять далеко за межі правового статусу [431, c. 92]. На наш погляд, така позиція є не зовсім правильною, оскільки реалізація будь-яким суб’єктом правовідносин своїх прав і обов’язків можлива повною мірою при наявності ефективних гарантій. Більше того, права та гарантії дуже взаємопов’язані і нерідко певне право суб’єкта може водночас виступати гарантією реалізації іншого. Наприклад, закріплене законодавством багатьох країн право першочергового прийому омбудсмана керівниками та іншими посадовими особами органів державної влади і місцевого самоврядування у свою чергу слугує гарантією реалізації його права отримувати пояснення від них з питань, які потребують з’ясування у процесі розгляду скарги.

Основні елементи конституційно-правового статусу суб’єктів правовідносин не вичерпують всієї структури їх статусу. Однак ми вважаємо, що всі інші елементи, що утворюють цей статус: форми та принципи діяльності, відповідальність, оскільки вони рідко знаходять своє пряме визнання на законодавчому рівні, мають похідний характер від основних і таким чином вони виступають другорядними елементами по відношенню до основних і є додатковими, неосновними елементами статусу.

Характеризуючи загальну правоздатність омбудсмана як основний елемент його конституційно-правового статусу, необхідно виходити з того, що вона виступає у формі його правосуб’єктності. Її не можна розглядати як сумарне вираження прав та обов’язків, носієм яких є омбудсман, оскільки в цьому значенні правоздатність, за влучним виразом Є. Флейшіца, бланкетна [548, c. 263]. Загальна правоздатність омбудсмана виявляється в його юридичній легітимізації, правовому оформленні цього правозахисного органу. Це незмінний і постійний юридичний стан омбудсмана, коли держава, юридично окреслюючи конституційно-правовий статус, визначає порядок його призначення, термін повноважень, умови та порядок припинення повноважень, основні напрямки та межі його діяльності тощо, і тим самим визнає його повноправним суб’єктом державно-правових відносин.

Статус омбудсмана законодавчо закріплюється державами в конституціях, законах та інших правових актах. У більшості держав системоутворюючим елементом, правовим стрижнем при визначенні статусу омбудсмана, хоч як би багато не було інших правових актів, є конституційні приписи. Внаслідок свого загальнорегулятивного характеру та найвищої юридичної сили вони становлять основу правового статусу цього правозахисного інституту. Проте нормами конституцій не вичерпується закріплення статусу омбудсмана, оскільки вони отримують свою конкретизацію та розвиток у законах і інших нормативно-правових актах. У деяких країнах їх правовий статус визначається тільки законами та підзаконними нормативними актами.

Права та обов’язки омбудсманів складають серцевину їх конституційно-правового статусу. Як правило, вони закріплюються в формі повноважень чи компетенції цього правозахисного органу7. Наприклад, у законах України, Молдови, Грузії, Ірландії, Португалії та деяких інших країн права та обов’язки омбудсманів регулюються розділами про їх повноваження. Правові акти про омбудсманів Данії, Іспанії, Латвії, Македонії, Російської Федерації закріплюють права та обов’язки цих правозахисних органів розділами про їх компетенцію. В Німеччині права військового омбудсмана регулюються розділом про його повноваження, проте обов’язки закріплені окремими статтями. В Угорщині права та обов’язки Уповноваженого охоплюються розділом “Провадження і засоби, що знаходяться в розпорядженні Уповноваженого”.

Права омбудсмана, як елемент конституційно-правового статусу, представляють собою міру його свободи при здійсненні ним своїх функцій та водночас вони виступають засобами реалізації завдань, що стоять перед цим правозахисним органом. Ми не поділяємо точку зору тих авторів, які переконані, що для державного органу можлива поведінка є одночасно і необхідною поведінкою, і вважають, що права та обов’язки державного органу зливаються у його повноваженнях як єдине ціле – «правообов’язки» [98, c. 76; 220, c. 76; 478, c. 35; 521, c. 7; 619, c. 5-13]. Оскільки дотримання органами державної влади принципу «дозволено те, що прямо передбачено законом» означає перш за все неприпустимість виходу у своїй діяльності за межі передбачених законом повноважень, проте за ними залишається свобода вибору конкретного засобу впливу (права) залежно від ситуації, обставин для ефективного вирішення завдання чи виниклої проблеми. Вище зазначена позиція тим більше не може стосуватися омбудсмана, який часто використовує неформальні підходи при реалізації своїх повноважень.

Взагалі права у омбудсманів бувають дуже різноманітними і їх можна класифікувати на права при прийомі звернень, права при розгляді звернень та дослідженні обставин порушень прав людини, права при вжитті заходів щодо відновлення порушених прав громадян.

Отримавши заяву чи скаргу на порушення або обмеження прав особи, омбудсмани більшості країн мають право прийняти їх до розгляду; або ж, за наявності мотивованих обставин, відмовити в їх прийнятті до розгляду; чи відмовити в прийнятті, роз’яснивши заявникам засоби, які ті можуть використати для захисту своїх прав і свобод, чи ознайомивши їх з нормативними актами, рішеннями і іншими матеріалами для вжиття заявниками самостійно відповідних дій по відновленню порушених прав; або ж передати цю заяву чи скаргу органу державної влади, місцевого самоврядування, відповідній посадовій особі, в компетенцію яких входить їх вирішення по суті.

Так само самим омбудсманом визначається схема розгляду скарг громадян. Цей процес малоформалізований. Омбудсман сам визначає, який порядок слід застосувати, щоб належним чином провести дослідження обставин справи, отримати необхідні додаткові матеріали відносно викладених у скарзі обставин порушення прав і свобод громадян і т. ін. Як правило, законодавством значної частини країн закріплено, що вони мають право отримувати пояснення від будь-яких посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян та інших інституцій; можуть здійснювати запит і отримувати від органів державної влади, місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян відомості, документи та інші матеріали щодо справи.

Омбудсман, досліджуючи викладені у скарзі обставини, вправі вступати в контакт з скаржником та іншими особами, які мають відношення до справи. У випадку необхідності омбудсман має право звернутися до компетентних державних установ з клопотанням провести експертні дослідження чи підготувати висновки відносно викладених у зверненні обставин справи для вияснення, чи має місце в них порушення прав і свобод людини та громадянина. У деяких країнах він може також спільно з компетентними органами чи посадовими особами здійснити перевірку діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян на предмет дотримання ними прав і свобод людини чи вжити інші заходи.

Встановивши обгрунтованість викладених у зверненні доказів стосовно порушених прав громадян, омбудсман визнає оскаржені дії чи бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, організацій, установ незаконними, про що письмово повідомляє скаржника, а на адресу організації-порушника направляє акт реагування. Найбільш розповсюдженою формою такого реагування є подання (рішення), в якому омбудсман висловлює свою точку зору на обставини справи та пропонує спосіб відновлення порушених прав громадян. Він має право рекомендувати органам та організаціям, їх посадовим особам прийняти заходи, спрямовані на попередження чи пом’якшення наслідків порушення прав людини; на зміну практики чи процедури їх діяльності. Омбудсман у своєму поданні може запропонувати їм також переглянути чи скасувати неправильно прийняте рішення, розглянути питання про відшкодування шкоди, завданої особі незаконними діями.

Інший основний елемент конституційно-правового статусу омбудсмана – це його обов’язки, в яких виражений доцільний та соціально необхідний варіант поведінки цього інституту. На відміну від прав, обов’язки не мають такого широкого законодавчого закріплення, що створює певною мірою ілюзію їх незначної кількості у омбудсмана. Однак в природі обов’язків цього правозахисного органу слід відрізняти ті, які мають прямий заборонний характер, їх мало, та ті, які побічно, евентуально закріплюють міру його необхідної поведінки, їх значно більше. Наприклад, підготовка та подання щорічної доповіді чи звіту омбудсмана парламенту виступає якраз таким евентуальним обов’язком. Слід зауважити, що в різних державах обов’язки омбудсманів різні і їх правова природа часто не співпадає, тобто в одній країні обов’язок омбудсмана може виступати як пряма заборона, в іншій – він же носить побічний характер.

Обов’язки омбудсмана спрямовані на належне виконання ним своїх функцій. Серед них перш за все слід назвати обов’язок дотримуватися приписів чинного національного та міжнародного законодавства у галузі прав людини. Омбудсмани не мають права розголошувати виявлені ними в процесі проведення дослідження справи факти із приватного життя заявника та інших причетних до справи осіб без їхньої згоди та порушувати інші права і свободи людини та громадянина. Не підлягають широкому розповсюдженню до закінчення розгляду скарги і матеріали справи. На детальній характеристиці цих та інших обов’язків, як і на характеристиці деяких не проаналізованих нами прав омбудсманів ми зупинимося дещо пізніше, розкриваючи світові моделі цього інституту та повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Права та обов’язки омбудсмана – ніщо без гарантій, здатних реалізувати їх, які сформульовані у вигляді юридичних умов, засобів та способів реалізації омбудсманом своїх прав та обов’язків. Їх сутність та зміст полягає перш за все в забезпеченні стабільності правової конструкції цього правозахисного інституту.

Гарантії діяльності омбудсмана різноманітні. Серед них важливе місце займає імунітет діяльності. На весь період своїх повноважень омбудсмани наділені правом недоторканності і не можуть без згоди парламенту держави бути притягнуті до кримінальної відповідальності або піддані заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затримані, заарештовані, піддані обшуку, а також особистому огляду. Інститут недоторканності омбудсмана покликаний забезпечити його незалежність та ефективну правозахисну діяльність і зовсім не звільняє його від відповідальності у випадку здійснення правопорушення. Зміст цієї недоторканності полягає у тому, що за скоєний омбудсманом злочин чи адміністративний проступок відповідальність повинна обов’язково наступати, але з дотриманням процедур, правил, визначених законодавством.

Світова практика свідчить, що імунітет діяльності омбудсмана закріплений в більшості країн, наприклад, в Швеції, Іспанії, Великобританії, Канаді. Омбудсмани цих країн не тільки захищені від кримінального переслідування, а й наділені гарантією звільнення від обов'язку представляти судовим органам інформацію, яка стала їм відома в результаті проведеного розслідування. Майже аналогічно регулюється законодавством імунітет діяльності омбудсманів інших країн.

Імунітет діяльності омбудсманів забезпечується також гарантуванням заборони втручання у їх діяльність будь-яких органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб. Не допускається вплив зазначених органів, їх посадових і службових осіб на омбудсманів з метою прийняття ними рішень в інтересах чи на користь певних осіб чи державних органів. Вони не мають права давати цьому правозахисному органові вказівки стосовно форм і методів проведення розслідування у справі, розгляду звернень громадян, виконання інших функціональних обов’язків.

Значна частина правових гарантій діяльності омбудсманів стосується забезпечення їх прав при проведенні дослідження обставин порушення прав людини. Законодавчими актами більшості країн передбачено, що посадові та службові особи різноманітних органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, до яких звернувся омбудсман, зобов'язані співпрацювати з ним і подавати йому необхідну допомогу. По-перше, вони повинні забезпечувати доступ до матеріалів і документів, у тому числі на засадах, зазначених нормативними актами про охорону державної та службової таємниць; по-друге, надавати йому інформацію і давати пояснення стосовно фактичної і правової підстави своїх дій та рішень.

Взагалі омбудсман ефективно виконує свої функції тільки при тісній співпраці з органами державної влади, громадськими організаціями, в першу чергу правозахисними, з різноманітними міжнародними інституціями. Саме в такій співпраці і криється сила його авторитету в державі, суспільстві і розкривається його правозахисний потенціал.

У країнах колишнього соціалістичного табору, де запроваджено інститут омбудсмана, він тісно співпрацює з усією системою органів влади. Однак найбільш плідно з органами прокуратури, які не дивлячись на правові реформи, що обмежують функції цього органу, продовжують до сьогодні відігравати істотну роль у забезпеченні прав і свобод людини та громадянина. І для цього існують певні підстави: по-перше, прокуратура безкоштовно здійснює заходи щодо відновлення порушених прав і свобод громадян, по-друге, вона більш оперативно вживає заходи з захисту прав людини. Тому, поки судова влада в цих країнах знаходиться в стадії свого становлення, прокуратура успішно допомагає омбудсманові в реалізації його правозахисної задачі [566, c. 26]. Хоча законодавча неурегульованість такої співпраці, відсутність чітких форм і методів взаємодії між омбудсманом та органами прокуратури інколи спричиняє конфліктні ситуації між ними8. Тому останнім часом появилися цікаві наукові дослідження, присвячені цій проблемі [271, c. 11-12; 215, c. 42].