Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

У цьому визначенні потребує уточнення термін “забезпечення прав і свобод”. У науковій літературі мають місце різні підходи щодо визначення поняття “забезпечення прав людини”. Деякі автори виходять з того, що це стадія реалізації прав людини. Інакше кажучи, вони відстоюють позицію, що забезпечення виконує допоміжну роль по відношенню до реалізації [193, c. 42]. Проте такий підхід не отримав широкої наукової підтримки. І в теорії права превалює точка зору, що, навпаки, забезпечення прав людини більш широке та ємне поняття. “Під забезпеченням конституційних прав і свобод розуміється система їх гарантування, тобто система загальних умов і спеціальних (юридичних) засобів, які забезпечують їх правомірну реалізацію, а в необхідних випадках – і охорону”, - пише М.B. Вітрук [94, c. 195-196]. А. Олійник та В. Заяць вважають, що забезпечення прав громадян включає в себе: а) створення умов, що сприяють реалізації прав; б) охорону прав від порушень зі сторони кого б то не було; в) процес реалізації і захист цих прав від уже здійсненого реального їх порушення; г) відновлення порушених прав на всіх стадіях правореалізуючого процесу [381, c. 20-21]. Цю точку зору підтримує О. Червякова, яка пише: “Під забезпеченням основних прав розуміють, з одного боку, систему їх гарантій, а з другого – діяльність органів держави з створення умов для реалізації прав громадян, їх охорони, захисту і відновлення порушеного права” [577, c. 44]. Аналізуючи процес забезпечення прав людини з точки зору правового механізму, Г. Шмельова вказує, що це є система ефективних юридичних засобів реалізації, охорони й захисту прав людини і називає наступні елементи цього механізму: 1) національне законодавство, що є основою усього цього механізму; 2) юридичні процедури реалізації прав людини; 3) юридичні засоби охорони прав людини; 4) юридичні засоби захисту прав людини [611, c. 50-51; 610, c. 17-20]. Аналогічний підхід до поняття забезпечення прав людини у О. Святоцького [475, c. 147]. Вважаємо цей підхід найбільш прийнятним, і поняття “забезпечення прав і свобод” у нашому розумінні охоплює собою здійснення омбудсманами певних коригуючих дій, спрямованих на: а) удосконалення національного законодавства країни і приведення його до міжнародних стандартів у галузі прав людини; б) реалізацію громадянами своїх прав і свобод; в) охорону прав і свобод людини та громадянина; г) захист прав і свобод людини та громадянина6.

Давши таке загальне визначення інституту омбудсмана, доцільно його уточнити стосовно Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки науковцями воно не розроблено і не отримало свого законодавчого закріплення. Ст. 1 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” тільки проголошує, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України [170].

З огляду положення Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” та визначення омбудсмана, на наш погляд, поняття українського омбудсмана повинно грунтуватися на таких його рисах: по-перше, це орган державної влади; по-друге, він незалежний; по-третє, одноособовий; по-четверте, він призначається Верховною Радою України; по-п’яте, український омбудсман – політично нейтральний орган; по-шосте, він на постійній основі здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції; по-сьоме, Уповноважений здійснює свою правозахисну діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які він отримує за власною ініціативою, зверненням громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників або народних депутатів України; по-восьме, він діє неформально на власний розсуд; по-дев’яте, Уповноважений керуються у своїй діяльності Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; по-десяте, сила його рішень не носить обов’язкового характеру. Таким чином, можна резюмувати, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини - це призначуваний Верховною Радою України незалежний, політично нейтральний, одноосібний контрольно-наглядовий, правозахисний орган державної влади у формі посадової особи, який покликаний за власною ініціативою чи зверненнями здійснювати на постійній основі парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина в межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України та міжнародно-правовими договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Думаємо, що визначення омбудсмана і Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини такого характеру повною мірою дають уявлення про ці інститути, розкривають їх сутність. Однак характеристика правової природи інституту омбудсмана може набути завершеності тільки за умови, коли будуть проаналізовані елементи конституційно-правового статусу цього правозахисного, контрольно-наглядового органу, його функції та місце в системі органів державної влади.

1.2. Елементи конституційно-правового  статусу омбудсмана

Складні, багатогранні зв’язки, що виникають між омбудсманом і громадянами, омбудсманом та державою і різноманітними громадськими об’єднаннями вимагають чіткого врегулювання та упорядкування, тому вони фіксуються в юридичній формі, що складає собою конституційно-правовий статус омбудсмана. Це один з важливих моментів, який визначає легітимність інституту омбудсмана, важливі параметри його поведінки в структурі суспільних зв’язків, місце у системі органів державної влади.

Правове регулювання статусу омбудсмана відображає цільове призначення цього інституту і спрямоване на належне здійснення ним правозахисної та контрольно-наглядової діяльності, визначення сфери його компетенції, забезпечення належних механізмів реалізації ним своїх повноважень і т. ін. Таким чином, статус омбудсмана виступає інструментом, який систематизує норми про нього як про учасника суспільних і правових відносин та приводить їх в стійкий правовий стан і становить собою конструкцію, що поєднує нормативні характеристики, теоретичне уявлення і реальну практику реалізації правових приписів [45, c. 5] про нього.

Наукового аналізу і характеристики потребують основні елементи конституційно-правового статусу інституту омбудсмана. Однак слід зазначити, що в юридичній літературі немає єдиного підходу щодо їх визначення. Причиною є малодослідженість категорії статусу в праві, а також те, що статус у конституційному праві має декілька втілень залежно від ролі, яку він відіграє у визначенні і фіксуванні стану учасників конституційно-правових відносин і підходів до його характеристики.

Найбільш грунтовному теоретичному дослідженню в основному піддавалися і піддаються елементи статусу особи чи людини та громадянина. Хоча, незважаючи на це, у теорії права й до сьогодні не існує єдиної точки зору щодо цього питання. Р.О. Халфіна вважає, що основою правового статусу особи є загальні (конституційні) права і обов’язки [553, c. 123-126]. Погоджуючись з цим В.І.Новосьолов відстоює позицію, що загальний правовий статус особи включає в себе не тільки конституційні права і свободи, а й загальні галузеві права [372, c. 37-39]. Цю ж точки зору підтримують В.О. Патюлін, який виділяє спеціальні правові статуси (модуси) особи [398, c. 198-199], та О.О. Лукашева, яка розглядає права і свободи як елемент правового статусу, включаючи в нього весь комплекс прав, що законодавчо закріплені не тільки внутрішньодержавними правовими актами а й міжнародними угодами [376, c. 35].

Деякі автори, зокрема відомий вчений М.В. Вітрук, у структуру правового статусу, окрім прав і обов’язків, включає також законні інтереси особи [93, c. 10-11; 92, c. 29], В. Німченко – принципи діяльності [368, c. 38], Д.М. Бахрах – правосуб’єктність [33, c. 56], Ю.А. Дмитрієв, В. Князєв та Н.Ю. Хаманєва - юридичні гарантії реалізації прав і свобод [118, c. 167; 216, c. 30; 556, c. 10], а М.І. Матузов та В.А. Кучинський відстоюють точку зору, що елементом правового статусу особи обов’язково слід вважати ще відповідальність [332, c. 81-88; 286, c. 115]. О.Ф. Скакун також стоїть на позиції, що відповідальність є елементом правового статусу особи поряд з громадянством і правосуб’єктністю [481, c. 412]. Л.Д. Коваль елементами правового статусу особи називає правоздатність та дієздатність особи [220, c. 69], а М. Бояринцева – права і свободи, охоронювані законом інтереси і обов’язки особи та гарантування державно-правового захисту (охорони) цих елементів [74, c. 25]. В.П. Колісник, визначаючи головні елементи правового статусу національних меншин, до їх числа відносить: а) принципи правового статусу; б) основні права; в) основні обов’язки; г) гарантії реалізації прав [231, c. 95; 232, c. 33]. Л.Д. Воєводін зазначає, що структуру правового статусу особи складають громадянство, конституційні (основні) права і свободи, їх гарантії, обов’язки і принципи правового статусу людини та громадянина [96, c. 27-38]. Д.Л. Златопольський до цього переліку елементів правового статусу громадян додає правоздатність особи [181, c. 130-131]. Проте деякі науковці не погоджуються, що громадянство слід розглядати як елемент правового статусу особи. Зокрема, Г.І. Петров свої заперечення з цього приводу зводить до того, що іноземці та особи без громадянства також вступають у відносини з державою, де вони перебувають [400, c. 128]. Г.В. Мальцев стверджує, що громадянство лише “збагачує” права та обов’язки особи, підвищуючи ступінь їх реальності [323, c. 83], а на думку О.О. Лукашевої та В. Князєва, громадянство тільки виступає передумовою визначення правового статусу індивіда в повному обсязі без будь-яких винятків [376, c. 29; 216, c. 29].

Приблизно таке ж розмаїття точок зору має місце у правовій літературі щодо елементів статусу органів влади, місцевого самоврядування та інших юридичних суб’єктів правовідносин, хоча їх дослідженню присвячено значно менше уваги. Здебільшого статус будь-якого органу подається як його правове становище, яке складається чи то з одних його прав і обов’язків, чи, переважно, прав, обов’язків і гарантій діяльності. Так, юридична енциклопедія дає трактування статусу як правового становища (сукупності передбачених законодавством прав і обов’язків) громадянина або юридичної особи [522, c. 426]. Таким чином, автори енциклопедії вважають елементами статусу тільки права і обов’язки. В.О. Лучин зводить поняття статусу до конституційної правосуб’єктності [310, c. 119]; В.А. Рижов – до загальних прав, що визначають правосуб’єктність, та основних прав і обов’язків, невід’ємних від органів і організацій [253, c. 12]. О.О. Миронов, характеризуючи статус депутатів зарубіжних країн, зазначає, що його елементами є права, обов’язки, а також визначені законодавством форми і гарантії депутатської діяльності [343, c. 165]. Відомa українськa державознавець Л.Т. Кривенко елементом конституційно-правового статусу Верховної Ради України виділяє конституційно-правову відповідальність [278, c. 28-34].

У науковій літературі є й інші варіанти структури статусу юридичних осіб, у яких кількість елементів дещо розширена за рахунок включення до нього інших елементів, що відрізняються в залежності від виду суб’єкта, правовий статус якого визначається. Наприклад, деякі вчені дотримуються точки зору, що елементами статусу органу, організації, об’єднання, посадової особи є права і обов’язки, форми (порядок) їх реалізації і прийняті при цьому акти чи виконані дії [258, c. 399]. Н.Ю. Трещетенкова, досліджуючи правовий статус рахункових палат, елементами їх статусу називає порядок формування, задачі рахункових палат, їх права та обов’язки [533, c. 236-248].

Грунтовне дослідження категорії статусу в конституційному праві здійснено Н.О. Богдановою, яка виходить з того, що у будь-якому своєму проявові конституційно-правовий статус має такі риси як: сталість, відносна постійність, внутрішня узгодженість, системоутворююча значущість, і складається з наступних елементів: 1) місце суб’єкта в суспільстві і державі, його соціально-політична роль та призначення; 2) загальна правоздатність; 3) права і обов’язки чи компетенція суб’єкта та відповідальність; 4) гарантії стійкості і реальності правового становища суб’єктів [45, c. 3-20].

Ще складнішу структуру конституційного статусу державних органів сформував Б. Габричидзе, який виділяє у ньому такі елементи: 1) політична і державно-правова характеристика органу держави; 2) місце різноманітних видів органів у загальнодержавній системі, диференціацію систем, підсистем і видів органів, їх співвідношення; 3) основи взаємовідносин органів між собою; 4) найважливіші принципи організації та діяльності державних органів; 5) основи компетенції; 6) види правових актів державних органів [105, c. 10-11].

Прихильники широкого тлумачення конституційно-правового статусу виходять з того, що воно є більш досконалим, оскільки дозволяє всебічно охарактеризувати суб’єкт конституційно-правових відносин, поставивши на чільне місце його юридичні властивості і зв’язки. Крім того, вони переконані, що при широкому підході до трактування елементів конституційно-правового статусу суб’єкта вдається надати їм динамізму, прослідкувавши послідовність стадій отримання статусу, володіння ним і реалізації [45, c. 13].

Погоджуючись у цілому з такими аргументами, ми проте вважаємо, що сьогодні доцільно дещо інакше підійти до характеристики елементів статусу. На наш погляд, сучасний підхід повинен грунтуватися на виокремленні серед них основних і неосновних (додаткових) елементів конституційно-правового статусу суб’єктів правовідносин. До основних слід включати ті елементи, які дають можливість зробити висновок про юридичне “оформлення та відбуття” органу як повноправного суб’єкта права. Вони безпосередньо знаходять своє визнання на законодавчому рівні й суттєво впливають на функціонування суб’єкта правових відносин, обумовлюють його роль та місце в системі органів державної влади. Це, перш за все, загальна правоздатність суб’єкта, його права і обов’язки та гарантії діяльності. Ці елементи, поєднуючись в єдиний блок конституційно-правового значення, дають загальну статусну характеристику суб’єкта правовідносин.

Загальна правоздатність суб’єкта, як основний елемент структури конституційно-правового статусу, характеризує його здатність бути носієм прав та обов’язків. Вона виступає важливою передумовою, що визначає правовий статус суб’єкта в повному обсязі і є першочерговою умовою його легітимної участі у правовідносинах.

Права та обов’язки займають центральне місце у структурі конституційно-правового статусу суб’єктів правовідносин. Саме вони характеризують найбільшу за обсягом частину тих відносин і зв’язків, які виникають між суб’єктом і державою, громадянами та іншими органами влади, місцевого самоврядування, громадськими організаціями. Очевидно через це у науковій літературі панує не зовсім правильна точка зору, що права і обов’язки вичерпують структуру правового статусу і має місце ототожнення статусу тільки з цими елементами. Це безумовно важливі (чому ми їх і відносимо до числа основних), але не єдині елементи статусу суб’єктів. У них відображається правова природа, сутність суб’єкта, його призначення в державі та суспільстві, розкривається необхідність його функціонування, принципи взаємовідносин з громадянами, органами влади, органами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства, які, виходячи з існуючих реалій, держава вважає можливими, корисними, доцільними для її нормального функціонування, забезпечення життєдіяльності механізму державної влади та розвитку суспільства. Права та обов’язки суб’єктів правовідносин – це юридично оформлені їх соціальні можливості, детерміновані політичними, економічними, культурними і соціальними умовами розвитку держава та суспільства.