Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

 

 

ДОНЕЦЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ЕКОНОМІКИ ТА ПРАВА

 

 

 

 

 

 

 

 

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОвий СТАТус

ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА: СВІТОВИЙ ДОСВІД ТА УКРАЇНСЬКА МОДЕЛЬ

 

 

 

 

 

З м і с т

Стор.

ВСТУП...............................................................................................…………………..4

Розділ І. ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ПРИРОДИ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА………………………………………17

1.1. Поняття інституту омбудсмана …………………......……………………17

1.2. Елементи конституційно-правового  статусу  омбудсмана ….............….43

1.3. Функції омбудсмана ……………………………….......………………….68

1.4. Місце омбудсмана в системі  органів державної влади …………………96

Висновки до розділу І ......................................................……………………117

РОЗДІЛ ІІ. КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ ПРОЦЕС УТВЕРДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА У СВІТІ .………………………………………..123

2.1. Передумови та етапи становлення інституту омбудсмана в країнах

Західної Європи, Америки, Азії, Африки, Австралії ………..…......…..123

2.2. Рецепція інституту омбудсмана  у країнах Східної Європи і  СНД ….....147

Висновки до розділу ІІ.....................................................…………………….172

РОЗДІЛ  ІІІ. СВІТОВІ МОДЕЛІ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА ……………177

3.1. Парламентська (представницька) модель  омбудсмана …………………177

3.2. Виконавчі омбудсмани та квазіомбудсмани...........……………………...201

3.3. Колегіальні омбудсманівські  служби ……………………………………217

3.4. Спеціалізовані омбудсмани ……………………………………………….231

3.5. Наднаціональні (наддержавні), регіональні  і місцеві      омбудсмани  …264

Висновки до розділу ІІІ...................................................……………………..291

РОЗДІЛ IV. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ І МОДЕЛЬ ІНСТИТУТУ УПОВНОВАЖЕНОГО ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПРАВ ЛЮДИНИ..297

4.1. Призначення на посаду, звільнення  з посади та припинення 

       повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав

       людини …….……………………………………………………………….297

4.2. Повноваження Уповноваженого  Верховної  Ради України з прав 

        людини ...........……………………………………………………………..314

4.3. Організація роботи та гарантії  забезпечення діяльності українського    

       омбудсмана ………………………………………………………………..357

              Висновки до розділу IV..................................................……………………..386

ВИСНОВКИ...............................................................................……………………..390

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ..............................……………………...404

ДОДАТКИ…………………………………………………………………………….458

 

 

ВСТУП

 

           Актуальність теми дослідження. Демократичні перетворення, що відбуваються в Україні, формування  громадянського суспільства і побудова правової, демократичної, соціальної держави настійно вимагають політичних, соціальних, економічних, культурних модернізацій сучасного українського суспільства та вдосконалення механізму державної влади. І одне з найскладніших завдань цієї реформи полягає в зміні взаємовідносин влади і людини, налагодженні дійового зворотного зв’язку між громадянами та представниками владних структур. Очевидна відчуженість апарату державної влади від громадян, високий рівень корупції, низька виконавча дисципліна, правовий нігілізм, відсутність традицій поваги до прав людини зумовлюють необхідність розвитку нових, демократичних інституцій, діяльність яких грунтувалася б не на традиційному захисті державних інтересів, а була спрямована на належне забезпечення прав людини.

           У  багатьох країнах світу таким  інститутом є омбудсман. Він  зарекомендував  себе  як такий, що, по-перше, сприяє  забезпеченню прав людини, по-друге, підвищує ефективність діяльності  органів державної влади, їх посадових  осіб. Омбудсман являє собою один із ключових факторів створення гарантій демократичного розвитку суспільства та  реалізації принципу визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю. Його запровадження – це важливий крок у напрямку інституціоналізації демократичних процесів у соціально-політичному житті будь-якої країни. Особлива потреба в цьому правозахисному інституті  виникає тоді, коли органи державної влади не задовольняють потрібний рівень вирішення покладених на них завдань, що зумовлює необхідність у додаткових механізмах захисту прав людини. Діяльність омбудсмана дозволяє усунути існуючі суперечності між державою і громадянським суспільством, легітимізувати владу, гарантувати громадянам право на “належне управління” з боку державо-владних структур шляхом дотримання ними не тільки “букви закону”, але й “духу юридичних норм”, правил адміністративної етики. Саме ця обставина, а також легкодоступність омбудсмана, відсутність зайвих формальностей у його роботі обумовлюють  поширення у світі омбудсманівської ідеї.

           Попри  чималий досвід, накопичений іншими  державами у галузі організації  і функціонування інституту омбудсмана, для України він є новим  і, з огляду на це, вимагає   фундаментального   вивчення.     Вітчизняними    науковцями,  за винятком

Ю.С. Шемшученка та Г.О. Мурашина, які одними з перших дослідили історію  виникнення інституту омбудсмана та здійснили аналіз його правового становища, Ю.М. Грошевого, В.Я. Тація, М.В. Цвіка, що займалися проблематикою  місця     інституту   омбудсмана   в    механізмі     державної   влади,     М.В.  Косюти,

В. Клочкова, які охарактеризували взаємодію Уповноваженого Верховної Ради України   з   прав   людини   та    органів    прокуратури    у    сфері        правозахисту,

Н.І. Карпачової та К.О. Закоморної, що вивчали окремі аспекти статусу і діяльності омбудсмана, цей контрольно-наглядовий, правозахисний інститут не досліджувався. Як наслідок існує гостра потреба в комплексному аналізі актуальних проблем теорії та практики функціонування інституту омбудсмана, еволюції його становлення, виробленні цілісної, завершеної концепції його правової природи.

           Не  варто залишати поза увагою  і той факт, що Уповноважений  Верховної Ради України з прав  людини був запроваджений у  нашій країні у 1998 р., і за час свого існування напрацював певний досвід правозахисної роботи, який сьогодні потребує узагальнення і оцінки з метою подальшого удосконалення правової основи його діяльності.

           Актуальність  дослідження інституту омбудсмана  полягає і в тому, що становлення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відбувається в умовах, коли все ще триває пошук оптимальної моделі вітчизняної схеми омбудсмана. Зазначена обставина зумовлює потребу порівняльно-правового вивчення світового досвіду функціонування цього інституту. Автор виходить з того, що кожна держава, де діє омбудсман, має свої національні, історичні та юридичні особливості і традиції, які впливають на законодавче врегулювання його правового статусу, і  будь-яка з моделей цього правозахисного інституту являє для нас науковий інтерес, зважаючи на те, що інститут омбудсмана в цих країнах уже пройшов етап свого становлення, довів свою контрольно-наглядову та правозахисну ефективність. У той же час,  такий порівняльний аналіз дозволяє спрогнозувати розвиток близьких за змістом процесів формування  національного інституту омбудсмана та зробити узагальнюючі висновки щодо вдосконалення законодавчої основи його статусу. Особливо актуальним у цьому плані є вивчення досвіду становлення інституту омбудсмана в країнах, де цей інститут функціонує тривалий час, та в країнах Східної Європи і СНД, виходячи з їх спільного з Україною історичного минулого, яке наклало певний відбиток на протікання процесів посткомуністичного розвитку та породжує схожі проблеми організації та функціонування інституту омбудсмана в цих країнах.

           Таким  чином, необхідність дослідження  конституційно-правового статусу  інституту омбудсмана визначається  сучасним станом вітчизняної  правової науки, відсутністю поглибленої та всебічної теоретичної розробки цієї проблеми. Це свідчить про його наукову та практичну значущість, актуальність і перспективність.

           Зв’язок роботи з науковими  програмами. Дисертацію виконано на кафедрі конституційного і міжнародного права Національного університету внутрішніх справ відповідно до п. 1.1 “Правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ (забезпечення прав людини та громадянина при розбудові правової держави)” Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002–2005 років, затверджених наказом МВС України від 30 червня 2002 р. № 635 та п. 1.3 “Теоретичні та практичні засади забезпечення прав людини в правовій демократичній державі” Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001 –2005 рр., схвалених Вченою радою Національного університету внутрішніх справ 23 березня 2001 р. (протокол  № 3).

           Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства і праць вітчизняних та зарубіжних науковців, присвячених дослідженню правового статусу омбудсмана,  розкрити правову природу цього інституту, провести комплексне дослідження проблем його становлення та розвитку у світі і в Україні, дати характеристику існуючих моделей цього правозахисного інституту і його схему в Україні, розробити на цій основі пропозиції організаційно-правового характеру і практичні рекомендації з метою оптимізації становлення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

           Відповідно  до поставленої мети в дисертаційному  дослідженні зроблено спробу  розв’язати наступні наукові  задачі:

   -  вивчити та узагальнити  теоретичні джерела, нормативно-правовий матеріал, державно-правову практику діяльності омбудсманів різних країн і таким чином визначити ступінь і рівень наукової розробки досліджуваної теми;

   - дослідити правову природу  омбудсмана і через аналіз  його характерних рис запропонувати наукове авторське визначення цього інституту;

   - узагальнити теоретичні  і практичні проблеми конституційно-правового  становища омбудсмана і на  цій основі окреслити та розкрити  елементи його статусу;

   -  визначити і проаналізувати  сутність та зміст  функцій омбудсмана;

   - з’ясувати і охарактеризувати  з позицій нових вимог сучасної  державознавчої науки роль і  місце інституту омбудсмана в  системі органів державної влади;

   - дослідити причини і  фактори, що сприяли виникненню  та запровадженню інституту омбудсмана у різних країнах і в Україні;    

   -  визначити основні етапи  становлення інституту омбудсмана  у світі та їх характерні  риси;

    - скласти класифікацію  сучасних моделей цього правозахисного  органу, висвітлити їх індивідуальні риси та ознаки, специфіку організації служби та діяльність по забезпеченню прав людини;  

    -  здійснити порівняльно-правовий  аналіз призначення на посаду, звільнення з посади та припинення  повноважень українського омбудсмана; 

    -   охарактеризувати правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з точки зору регламентації його повноважень, визначивши їх зміст, обсяг,  специфіку реалізації і порівнявши в цьому аспекті з повноваженнями омбудсманів інших держав світу;

    - дослідити практику функціонування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, проаналізувати сутність та зміст основних проблем організації омбудсманівської служби в Україні та гарантій діяльності українського омбудсмана;

    - окреслити перспективи  розвитку інституту омбудсмана в Україні, визначити та теоретично обгрунтувати конкретні пропозиції і рекомендації з удосконалення його правового статусу.

           Об’єкт дослідження включає становлення та розвиток інституту омбудсмана, його правову природу, місце і роль в системі органів державної влади.

           Предметом дослідження є конституційно-правовий статус інституту омбудсмана, світовий досвід його функціонування та українська модель цього інституту.     

           Методи дослідження. Основу роботи становить діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, який дав змогу розглядати інститут омбудсмана у динаміці його становлення та розвитку, взаємозв’язку з іншими елементами держави і суспільства. З метою всебічного аналізу конституційно-правового статусу інституту омбудсмана також застосовувалися такі загальнонаукові та спеціальні наукові методи, як історико-правовий, завдяки якому досліджувалася еволюція інституту омбудсмана, основні етапи його становлення у світі; порівняльно-правовий, який дав можливість охарактеризувати різноманітні схеми інституту омбудсмана, порівняти їх правовий статус. Із застосуванням системного методу в роботі досліджувалася природа та моделі інституту омбудсмана у взаємозв’язку з правовими системами тих чи інших країн, існуючими в них формами державного устрою, формами правління, системами органів державної влади. Формально-логічний метод сприяв дослідженню організації роботи омбудсмана з точки зору її відповідності законам формальної логіки, закономірностям людського мислення, а формально-юридичний – організації діяльності омбудсмана з точки зору її відповідності праву  через призму юридичних категорій. Завдяки методам моделювання і прогнозування в дослідженні здійснювався пошук оптимальної моделі інституту омбудсмана, вироблялася її схема. Використання методу тлумачення норм дало можливість з’ясовувати та роз’яснювати зміст правових норм, що регулюють статус омбудсманів різних країн, а статистичного методу – здійснити аналіз закономірностей функціонування омбудсмана шляхом оцінки показників його роботи. Застосування цих та інших методів наукового пізнання гарантувало об’єктивність і достовірність дослідження інституту омбудсмана, розв’язання поставлених перед дисертантом цілей та завдань.