Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

6. Інститут омбудсмана є, як правило, одноособовим органом. Російська  Федерація, Польща, Франція, Португалія, Великобританія, Україна, Словенія, Хорватія, Узбекистан, Греція, Грузія, Іспанія, Румунія, Кіпр та багато інших країн запровадили індивідуальні омбудсманівські служби виходячи з того, що концентрація в руках однієї особи правозахисних повноважень гарантує кращу ефективність роботи інституту, сприяє підвищенню престижу омбудсманівської влади та зростанню суспільної довіри до інституції. Хоча слід зазначити, що в процесі модифікацій статусу омбудсмана в цілому ряді держав запроваджено колегіальні омбудсманівські служби. Специфіка такої моделі інституту омбудсмана полягає у розподілі повноважень між окремими членами колегії, коли його функції виконуються не однією особою, а декількома особами зразу. Такий варіант функціонування омбудсманівської служби, на думку більшості дослідників цього інституту, не впливає на його інституційну природу і є результатом адаптації ідеї омбудсмана до особливостей національної політико-правової структури певних країн [64, c. 152]. Колегіальні омбудсманівські служби на практиці довели свою користь та ефективність. Сила такої схеми даного інституту полягає у тому, що він колегіально відстоює свою точку зору, своє рішення, а це має певний психологічний ефект та суспільний резонанс. Правда, інколи цей же момент має і свій негатив, оскільки необхідність колегіального вирішення справи може призводити до затримки прийняття рішення. Тому сьогодні є дві схеми колегіальної омбудсманівської служби: а) коли вони функціонують у вигляді колегії, де рішення по справі приймаються колегіально членами комісії (Колегія народного правозахисту Австрії, Комісія з петицій ФРН, Постійна Комісія з розслідувань в Танзанії, Комісія з публічних скарг Нігерії, Комісія з розслідувань Замбії і т. д.); б) у вигляді об’єднаної служби омбудсманів, де кожний із них працює та приймає рішення автономно, оскільки відповідає за певний напрямок роботи служби (омбудсмани Молдови, Литви і деяких інших країн).

Незалежно від моделі омбудсманівської служби діяльність омбудсмана персоніфікована, що придає йому індивідуальність, специфічність у механізмі захисту прав і свобод людини й громадянина. Омбудсмани самі розглядають скарги громадян, вивчають матеріали та обставини справи, а персонал їх служби тільки допомагає їм готувати справу до розгляду. До речі, це робить інститут омбудсмана найменш бюрократизованим серед інших сучасних органів державної влади.

7. Важливою рисою інституту омбудсмана є дотримання ним при здійсненні своїх повноважень політичного нейтралітету, що досягається різноманітними способами. Як правило, обрання омбудсмана не обумовлюється політичною цілеспрямованістю. Навпаки, законодавство, що регулює статус омбудсманів, закріплює як обов’язкову умову заборону на членство в партії чи зайняття політичною діяльністю. Так, наприклад, в Органічному законі Іспанії про Народного захисника має місце положення, що посада Народного захисника несумісна з будь-яким представницьким мандатом, членством в партії, профспілці, асоціації, об’єднанні, перебуванням на дійсній службі в будь-яких органах державної влади і деякими іншими видами діяльності [190, c. 161]. Про це ж говориться і в Законі “Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації” - Уповноважений не має права займатися політичною діяльністю, бути членом партії чи будь-якого іншого громадського об’єднання, яке переслідує політичні цілі (п. 2 ст. 11) [545] та в законах інших країн.

Як свідчить аналіз діяльності інституту омбудсмана, він вкрай рідко стає суб’єктом політичних суперечок, тому що сфера його діяльності більше стосується соціально-економічних проблем населення. Однак практика доводить, що інколи омбудсмани “занурюються” в політику, пояснюючи це “природою скарги”, часто дії омбудсманів виявляють помилки в діяльності органів державної влади, при цьому вони торкаються різноманітних “закулісних” політичних течій. Таким чином, за сучасних умов омбудсман не може повністю абстрагуватися від політики. Доказом цієї тенденції є слова омбудсмана Південної Австралії А. Бейкуела про зрощування в сучасній державі управління і політики [24, p. 18]. Однак підтримуємо його точку зору про неприпустимість втручання омбудсмана у вирішення політичних питань, оскільки це може мати негативні наслідки.

“Для підтримки довір’я суспільства Уповноважений зобов’язаний уникати політичних конфліктів. Якщо він стане висловлювати негативні (чи захоплені) оцінки діяльності уряду, Президента чи парламенту, то обов’язково буде втягнутий у політичну боротьбу,” – переконана В.В. Бойцова [64, c. 11]. На цій же позиції стоять А.Н. Соколов і К.Б. Трумпель, які твердять, що становище омбудсмана як верховного арбітра вимагає від нього мати здоровий глузд і холодний розум у період виконання своїх службових обов’язків. Для цього він повинен володіти статусом позапартійної особи і не бути політично заангажованим [489, c. 20-21]. М.C. Башимов додає з цього приводу, що Уповноважений з прав людини не повинен виступати за проведення певного політичного курсу, тієї чи іншої політики у конкретній сфері, чи то сфера економічних, соціальних, фінансових, культурних або інших проблем [35, c. 5]. Головним політичним переконанням омбудсмана повинні бути права і свободи людини та громадянина. Слід підкреслити, що політичний нейтралітет омбудсмана не завдає шкоди його суспільному іміджу, а, навпаки, піднімає його. Оскільки активна участь омбудсмана у політичному житті країни безперечно перетворила б його в знаряддя боротьби за владу, і тим самим він автоматично втратив би будь-які можливості щодо неупередженого, об’єктивного і незалежного прийняття рішень.

8. З поміж головних чинників, що визначають сутність омбудсмана  слід виділити і те, що він  реалізує свої контрольно-наглядові  та правозахисні повноваження, порушуючи провадження за заявами громадян чи діючи за власною ініціативою. “Омбудсман розслідує порушення конституційних і законних прав громадян в індивідуальних справах, відмови у здійсненні певних дій, а також інші неправомірності в роботі органів урядової адміністрації і органів публічної влади, відкриваючи провадження за власною ініціативою чи за заявою громадянина,” – зазначено Законом Хорватії про Омбудсмана (ст. 12) [364, c. 390]. Такий же порядок порушення провадження по забезпеченню прав і свобод людини і громадянина діє в Україні, Узбекистані, Словенії, Румунії, Португалії, Російській Федерації та цілому ряді інших країн. Правда, в деяких із них законодавством передбачено, що за власною ініціативою омбудсмани можуть порушити провадження тільки за умови наявності інформації про масові чи грубі порушення прав і свобод громадян або у випадках, що мають значний суспільний резонанс чи пов’язаних з необхідністю захисту інтересів осіб, не здатних самостійно захистити свої права. І тільки в незначній частині держав законодавством регламентовано, що омбудсман має право відкривати справу про порушення прав і свобод людини тільки на підставі її особистого звернення.

9. Інститут омбудсмана "виростає" із держави і громадянського  суспільства на певній стадії  їх розвитку. Мета, яку прагнуть досягти держава та суспільство, утверджуючи омбудсманівську службу, в своїх загальних рисах єдина для всіх країн – зміцнення правозахисного механізму, створення додаткових гарантій контролю за функціонуванням органів державної влади, запровадження ефективного інституту, діяльність якого спрямована на демократизацію суспільних і державних відносин, відносин між державним апаратом і громадянами.

Своєю діяльністю омбудсман виражає інтереси громадянського суспільства, доводить їх до державних структур. Як пише український вчений-правник М. Косюта: “Власне, суть цієї інституції зумовлює потребу в найтісніших контактах з окремими ланками громадянського суспільства: політичними партіями, об’єднаннями громадян, зокрема правозахисними та екологічними” [271, c. 9]. Цей легкодоступний інститут урегулювання конфліктів і суперечок дозволяє забезпечити постійний зв’язок між державою і громадянським суспільством, примирити приватні і публічні інтереси, сприяє раціоналізації адміністративного процесу, його “прозорості” для критики. Він поєднує в собі риси інститутів державної влади та громадянського суспільства. І в цьому чи не найбільша його цінність. По-перше, як державний службовець омбудсман має право доступу до всіх офіційних урядових документів, а також право на зустріч із посадовими особами, які задіяні в тій чи іншій справі. Це допомагає здолати бар’єр закритості у діяльності органів держави. По-друге, омбудсман як державний службовець має право переконувати працівників апарату того чи іншого державного органу, що справа заслуговує подальшого розгляду. Виступаючи в ролі неупередженої і нейтральної посадової особи, він може давати пропозиції щодо проведення подальшого розгляду і це може звучати більш переконливо, ніж просто заява, подана незадоволеною особою. По-третє, омбудсман може підняти рівень розгляду того чи іншого питання. Якщо питання, оскаржуване громадянином, розглядалося тільки посадовою особою нижчого рівня, омбудсман може спробувати переконати і вищу посадову особу провести незалежний розгляд справи. По-четверте, цей інститут своєю діяльністю дозволяє державним органам і посадовим особам мати чітке уявлення про індивідуальні (приватні) інтереси громадян і їх взаємодію з державним апаратом, про ступінь задоволення цих інтересів і їх узгодженість з публічними (загальними) інтересами. Таким чином нейтралізується насторожене ставлення людини до держави в особі її органів і держави до людини. Створюється відповідна атмосфера для побудови демократичної, правової держави та громадянського суспільства. Цей інститут не може функціонувати в тоталітарній державі, або в суспільстві, в якому відсутні елементи громадянського суспільства. Він «виростає» саме із держави та громадянського суспільства. Більше того, виступає «захисною реакцією» громадянського суспільства на зміцнення і розширення сфери державного впливу на розвиток суспільства.

На користь того, що інститут омбудсмана поєднує в собі риси державного інституту і інституту громадянського суспільства, виступає його наступна риса – неформальний характер діяльності. Неформалізований підхід щодо вирішення скарг громадян на порушення їх прав і свобод вигідно відрізняє цей інститут від інших правових, в тому числі судових способів захисту прав людини. Основним в його діяльності є простий і зрозумілий для громадян метод роботи, який на відміну від інших правозахисних інститутів є більш демократичним. Це полягає в тому, що законодавством не передбачені якісь особливі вимоги щодо поданих громадянами скарг, як правило, такі вимоги стосуються тільки терміну подачі скарги, інколи її форми. Хоча більшість омбудсманів світу широко, вільно і гнучко трактують перераховані умови і можуть на свій розсуд приймати скарги до розгляду й при недотриманні зазначених вимог. В США, наприклад, близько 90% скарг громадян взагалі подаються омбудсманові і розглядаються ним завдяки телефонному зв’язку.

При зверненні до омбудсмана громадяни відчувають доброзичливе ставлення з боку персоналу, при необхідності їм надається допомога в написанні скарги. Омбудсман робить все можливе, щоб не перетворювати звернення до нього за допомогою у ще одне офіційне випробування для громадян. Всі послуги омбудсманом надаються громадянам.

Спрощений порядок доступу до омбудсмана логічно супроводжується неформальними процедурами розслідування ним скарг громадян та застосування критеріїв оцінки актів і дій державних органів та посадових осіб, які оскаржують громадяни. Омбудсман оцінює не тільки законність, але й справедливість, розумність, правильність рішень та дій державних органів і посадових осіб. Омбудсманам характерний природно-правовий характер сприйняття та розуміння права: вони покликані захищати права, які інколи не знаходять конституційного та законодавчого закріплення (наприклад, право на якісне управління) [61, c. 20]. Це дозволяє повною мірою реалізувати потенціал інституту як гаранта прав і свобод людини та громадянина. Завдяки цьому інституту розширюються кордони позитивістського бачення права, створюються можливості для гуманізації всієї системи управління.

10. Інша важлива риса цього правозахисного інституту полягає в тому, що в його компетенцію не входять конфлікти між громадянами. Сфера його діяльності – відносини між громадянином і державним органом, організацією, установою, об’єднанням громадян, їх посадовими особами і т. ін., а найчастіше – це контроль у сфері взаємовідносин “громадянин – виконавча влада”. В одних країнах, наприклад, в Україні це повноваження омбудсмана прямо передбачено законом, в інших державах воно витікає із положень законодавства, яке зазначає, що омбудсман запроваджується з метою забезпечення гарантій державного захисту прав і свобод громадян, їх дотримання і поваги державними органами, органами місцевого самоврядування і посадовими особами (Російська Федерація); чи яке регламентує право омбудсмана приймати скарги громадян при умові, що в них зазначений конкретний орган адміністративної влади чи службовець, які порушили права громадянина (Румунія); чи закріплює право кожного звертатися до омбудсмана при умові, що його права та свободи були порушені в результаті рішень або дій певного органу (Словенія); або ж регулює сферу компетенції омбудсмана, окресленням органів державної влади, їх посадових осіб, на які розповсюджуються його повноваження (Нідерланди, Португалія, Великобританія та низка інших країн) і т.ін.

11. Слід зазначити, що згідно  з правовою природою цього  інституту він не наділений  повноваженнями приймати остаточні  рішення у справі, а може тільки  намагатися переконати той чи  інший орган державної влади  розглянути оскаржене питання  з метою усунення допущених порушень прав людини. Як влучно зауважила Н. Хаманєва: “Омбудсмен діє в силу суспільного довір’я, морального авторитету, але не в силу делегованої йому імперативної влади” [559, c. 144]. Неімперативний характер повноважень омбудсмана, використання ним методу переконання забезпечують позитивне сприйняття органами управління цього інституту і його рекомендацій. З одного боку, омбудсман зовсім не представляє собою небезпеку для органів державної влади, з іншого – в його арсеналі такі ефективні засоби впливу як критика і гласність. В.В. Бойцова з цього приводу зазначає, інститут омбудсмана представляє собою якщо не радикальні зміни формально-правових традицій у сфері контролю і нагляду за бюрократією, то у всякому випадку істотне корегування цих традицій у напрямку розвитку нетрадиційних способів впливу на адміністративну поведінку [53, c. 53]. Завдання омбудсмана – переконати органи державної влади в необхідності відновити порушені права людини, здійснити певні зміни у механізмі свого функціонування, особливо на тій ділянці, де допускаються масові порушення прав людини. Необхідно завважити і такий позитивний аспект, що дуже часто завдяки посередницькій діяльності омбудсмана шляхи усунення порушень прав людини визначаються досягненням компромісу чи спільної угоди між самою особою, чиї права порушені і органами влади, їх посадовими особами, які порушили права людини.

Виконання неімперативних рішень омбудсмана забезпечується і тим, що, як правило, на цю посаду обирають осіб, які користуються високим авторитетом в країні, широкою підтримкою у населення. Не виконання рішень таких осіб певними органами чи службовими особами викликає негативне ставлення до них з боку суспільства. Також тут спрацьовує і той фактор, що якщо омбудсман не задоволений реакцією на свої рекомендації, він має право надати цьому факту публічного характеру. Це є істотним стимулом для сприйняття і виконання рекомендацій омбудсмана органами влади та їх посадовими особами.

Виходячи з зазначених рис, можна дати його визначення: Омбудсман – це призначений вищими органами державної влади контрольно-наглядовий, правозахисний, незалежний, політично нейтральний, одноособовий чи колегіальний орган державної влади (посадова особа), уповноважений конституцією чи законом за власною ініціативою або зверненням громадян контролювати діяльність органів і посадових осіб (насамперед виконавчої гілки влади) з точки зору дотримання ними прав і свобод людини та громадянина, який зазвичай, діє неформально на власний розсуд та рекомендує корегуючі дії, спрямовані на належне забезпечення цих прав і свобод.